Cuando la Convención sobre Armas Químicas se abrió a la firma el 13 de enero de 1993, era el resultado de más de dos décadas de negociación. Para cuando entró en vigor en 1997, 87 países la habían ratificado. Hoy, 193 Estados son parte, casi todos los países del mundo. Bajo supervisión de OPCW, se han verificado y destruido más de 70 000 toneladas métricas de agente de armas químicas declaradas. Estados Unidos completó la destrucción de su último arsenal declarado en 2023. Rusia lo hizo en 2017.
Así es como se construyó ese resultado, y qué están estudiando los arquitectos de gobernanza de ASI de él.
Este es uno de los logros más importantes en la historia del control internacional de armas y se ha convertido en referencia habitual para los diseñadores de gobernanza de ASI. La pregunta es qué lo hizo funcionar en concreto, porque no todas las lecciones se transfieren y algunas que sí lo hacen están subestimadas.
El panorama pre-CWC
Las armas químicas se usaron a escala industrial en la Primera Guerra Mundial, causando alrededor de 1,3 millones de bajas, incluidas unas 90 000 muertes. El Protocolo de Ginebra de 1925 prohibió el uso de armas químicas en la guerra, pero no era un tratado de desarme. Prohibía el uso; no decía nada sobre producción, almacenamiento, desarrollo ni transferencia. Tampoco tenía mecanismo de verificación, y los países lo ratificaron mientras mantenían programas de armas químicas con el argumento de que el protocolo no impediría que los adversarios hicieran lo mismo.
Para la década de 1970, los arsenales de armas químicas soviéticos y estadounidenses alcanzaban cada uno decenas de miles de toneladas. Varios otros países tenían programas. Egipto usó armas químicas en Yemen en la década de 1960. Irak las usó contra Irán y contra civiles kurdos en Halabja en 1988, en un conflicto durante el cual tanto US como la Unión Soviética sabían del uso y, por diferentes razones, no lo condenaron públicamente en ese momento.
El consenso político para una prohibición total, en lugar de una prohibición de uso, se formó lentamente durante los años setenta y ochenta, impulsado en parte por casos de uso documentados que hicieron concretas las consecuencias humanitarias y en parte por la creciente evidencia científica sobre los efectos ambientales y sanitarios a largo plazo de los agentes almacenados. Las negociaciones en la Conferencia de Desarme de UN en Ginebra comenzaron en serio y duraron doce años antes de que se finalizara el texto del tratado.
La arquitectura de verificación
La CWC estableció la Organización para la Prohibición de las Armas Químicas en La Haya. El sistema de verificación que administra tiene tres componentes distintos, cada uno de los cuales realiza un trabajo diferente.
El primero son las declaraciones. Los países parte de la CWC deben declarar al OPCW todos los arsenales de armas químicas, las instalaciones de producción y la capacidad relevante de la industria química dentro de los 30 días siguientes a la entrada en vigor del tratado para ellos. Esta declaración crea la línea de base formal para todo el monitoreo posterior. El acto de declarar también crea un compromiso legal: un país que declara con precisión y luego cumple ha cumplido su obligación del tratado; un país que declara de forma inexacta ha violado el tratado antes de que llegue un solo inspector.
La segunda es la verificación sistemática mediante inspecciones rutinarias. OPCW realiza dos tipos de inspecciones rutinarias. Las inspecciones de antiguos sitios de armas químicas verifican que los arsenales declarados se destruyan según el calendario. Las inspecciones de instalaciones declaradas de la industria química verifican que el sector químico civil no produzca sustancias prohibidas por el tratado. Los inspectores tienen acceso a las instalaciones, registros y equipos necesarios para verificar que la actividad declarada coincida con la observada.
El tercer componente es el mecanismo de inspección por desafío. Cualquier estado parte puede solicitar que OPCW realice una inspección de cualquier instalación en cualquier otro estado parte (declarada o no declarada) si tiene motivos para creer que se están produciendo violaciones del tratado. Esta disposición nunca se ha invocado formalmente a través de su procedimiento completo, pero su existencia cambia el cálculo estratégico para posibles infractores. Ocultar un programa no declarado requiere ocultarlo no solo de los calendarios de inspección rutinarios, sino de cualquier inspección dirigida que un país sospechoso pueda solicitar con inteligencia nacional detrás de la solicitud.
¿Por qué se logró una participación casi universal
Varios factores contribuyeron a la amplitud de participación de la CWC, y la combinación de factores es más instructiva que cualquiera de ellos por separado.
El modelo de prohibición universal importó enormemente. A diferencia de NPT, que crea un mundo formal de dos niveles de poseedores y no poseedores de armas nucleares, la CWC prohíbe las armas químicas para todos los países, incluidas las grandes potencias que la negociaron. Estados Unidos y la Unión Soviética, que tenían los mayores arsenales del mundo, aceptaron obligaciones vinculantes de declarar y destruirlos bajo supervisión internacional. Esta estructura simétrica hizo que el tratado fuera políticamente sostenible para que los países más pequeños lo ratificaran, porque no estaban aceptando restricciones de las que las potencias más poderosas se habían eximido.
El incentivo comercial creó un cálculo concreto de participación. La CWC restringe la exportación de ciertos precursores químicos (sustancias usadas en la producción industrial legítima que también son relevantes para la fabricación de armas químicas) a países que no son parte del tratado. Unirse a la CWC daba a los países acceso a esos químicos en mejores condiciones que la no participación. Para los países con industria química, se trataba de un incentivo económico real que existía independientemente de las consideraciones de seguridad.
La asistencia técnica redujo el costo de cumplimiento para los Estados más pequeños. El OPCW brinda asistencia a los países en desarrollo que necesitan ayuda para cumplir sus obligaciones del tratado, en particular para declarar y vigilar sus industrias químicas e implementar legislación nacional. Los países que tendrían dificultades para cumplir por sí solos recibieron apoyo. Esto redujo el costo práctico de la participación y abordó la versión del argumento de soberanía según la cual los tratados internacionales gravan a los Estados menos capaces.
Dónde se ha probado la CWC
El uso de armas químicas por parte de Siria contra civiles a partir de 2013, incluido el ataque de Ghouta que mató a cientos de personas, fue el desafío más serio que ha enfrentado la convención. Siria no era parte de la CWC en el momento del ataque de Ghouta. Bajo una intensa presión internacional tras la amplia documentación del ataque, Siria se unió al tratado en octubre de 2013 y declaró su arsenal de armas químicas, que posteriormente fue verificado y destruido bajo supervisión de OPCW.
El programa de Siria no estaba completamente declarado. OPCW investigó ataques posteriores en años siguientes y los atribuyó a las fuerzas del gobierno sirio. El caso sirio demostró tanto los límites de la CWC (un Estado decidido puede mantener un programa no declarado) como sus fortalezas: una vez que cambiaron las condiciones políticas, los mecanismos del tratado abordaron con éxito el programa declarado y crearon un proceso de atribución autorizado para el uso no declarado.
Qué se transfiere a la gobernanza ASI
La estructura de prohibición universal, aplicada al dominio específico que plantea riesgo catastrófico, es el modelo políticamente más duradero. Un marco de gobernanza ASI que impusiera obligaciones iguales a todas las naciones principales desarrolladoras de IA (US, China, UK, EU) enfrentaría las mismas presiones de legitimidad que enfrentó la CWC, pero la experiencia de esta convención muestra que un tratado simétrico puede lograr una ratificación casi universal. Un marco que exima a las naciones poderosas de las restricciones que imponen a otras enfrentará la oposición sostenida que recibe el NPT de los Estados no nucleares.
El mecanismo de declaraciones es directamente transferible. Exigir declaraciones de programas de desarrollo de IA a gran escala por encima de umbrales especificados crea la base legal que hace que el monitoreo posterior tenga sentido. El acto de declarar convierte cualquier discrepancia posterior en una violación de tratado en lugar de un simple desacuerdo fáctico.
El mecanismo de incentivos comerciales es la lección más subestimada. El acceso a la tecnología de IA de frontera (los chips, la infraestructura en la nube y las capacidades de los modelos que son los insumos para el desarrollo de IA de frontera) podría condicionarse a la participación en un marco de gobernanza, tal como el acceso a precursores químicos se condiciona a la membresía en la CWC. Para los países que son principalmente usuarios de IA en lugar de desarrolladores, esto crea un incentivo concreto de participación que opera independientemente de su evaluación del argumento del riesgo existencial.
"The CWC funcionó porque unirse a él valía la pena por múltiples razones, no solo morales. ASI governance necesita la misma arquitectura de incentivos."
El mecanismo de inspección por desafío, diseñado para la transparencia sobre actividades no declaradas, es directamente aplicable y actualmente ausente de todas las propuestas de gobernanza de la ASI. Un organismo de monitoreo con autoridad para realizar inspecciones dirigidas de programas de IA sospechosos no declarados (activadas por solicitud de cualquier parte con inteligencia creíble) cambiaría el entorno disuasorio para posibles violaciones del tratado exactamente de la forma en que lo hace la disposición de inspección por desafío de la CWC para las armas químicas.
La Convención sobre Armas Químicas tardó 25 años en negociarse desde el inicio de las discusiones multilaterales serias hasta la firma del tratado. La situación de gobernanza del ASI no tiene 25 años. Las capacidades de IA de frontera avanzan más rápido de lo que permitiría el calendario de negociación de un tratado si el proceso comienza desde cero. La lección aquí no es que un calendario comparable sea aceptable, sino que el esfuerzo político necesario para comprimir ese calendario debe comenzar ya, con la urgencia que la situación exige.
La mayor resistencia
La objeción más justa es que los productos químicos no son software, así que la Convención sobre Armas Químicas no puede trasladarse. Cierto para las moléculas. Falso para el patrón de gobernanza: prohibir una clase de capacidad, verificar a través de puntos de estrangulamiento industriales, castigar a los rezagados con comercio. Los chips y los clústeres son lo bastante físicos como para llevar un primo de ese patrón.