La literatura sobre gobernanza de la seguridad de la IA se centra sobre todo en el problema de la negociación internacional: ¿cómo lograr que el US, China, el EU y otros grandes actores acuerden compromisos vinculantes? Es un problema real y difícil. Recibe menos atención de la que merece, pero no es el único. El problema de la ratificación interna recibe casi ninguna. En la historia del control de armas, la etapa de ratificación interna ha matado más tratados que las negociaciones internacionales fallidas.

El Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares fue firmado por Estados Unidos en 1996 y lleva treinta años sin ratificarse. Las negociaciones de tratados internacionales son la mitad más fácil del problema. La ratificación doméstica es donde mueren los tratados.

Cualquiera que diseñe una estrategia de gobernanza ASI debe planificar la lucha política interna, no solo la internacional.

Cómo funciona la ratificación y por qué es difícil

Los tratados internacionales se convierten en ley nacional vinculante mediante la ratificación, que requiere aprobación según el proceso constitucional de cada país. En Estados Unidos, eso significa una votación de dos tercios en el Senado, 67 votos en la cámara actual. Este umbral, establecido por el Artículo II de la Constitución, se diseñó para garantizar que los tratados reflejaran un amplio consenso bipartidista antes de convertirse en ley vinculante. En la práctica, otorga al partido minoritario la capacidad de bloquear cualquier tratado que carezca de un fuerte apoyo interpartidista, y da a las industrias organizadas un pequeño número de legisladores a los que persuadir para impedir la ratificación.

Otras democracias tienen requisitos de ratificación distintos, pero todas enfrentan versiones del mismo problema. Las mayorías parlamentarias pueden cambiar entre el momento en que un gobierno negocia un tratado y el momento en que busca su ratificación. Los grupos nacionales afectados por las obligaciones del tratado tienen fuertes incentivos para organizarse en su contra. Las industrias que se perciban perjudicadas por el tratado gastarán sumas considerables para impedir la ratificación.

La historia de la ratificación de tratados de US es, en gran medida, una historia de tratados firmados y no ratificados. SALT II, el CTBT, la Convención sobre el Derecho del Mar (que US firmó pero nunca ratificó, a pesar de ser una potencia marítima importante) y la Convención sobre los Derechos del Niño (ratificada por todos los Estados miembros de UN excepto Estados Unidos) son tratados cuya negociación internacional tuvo éxito y cuya ratificación interna no.

El caso SALT II

SALT II ilustra cómo un acuerdo que tardó siete años en negociarse, involucró el compromiso personal de dos jefes de Estado y tenía un valor estratégico genuino para ambas partes pudo aun así fracasar en la ratificación por condiciones políticas internas que cambiaron después de alcanzado el acuerdo.

Carter presentó el SALT II al Senado en junio de 1979. El debate en el Senado reveló una oposición republicana significativa centrada en tres argumentos: que las disposiciones de verificación del tratado eran inadecuadas; que el tratado otorgaba a la Unión Soviética ventajas en misiles pesados; y que el propio control de armas reflejaba una visión ingenua de las intenciones soviéticas. Estos argumentos habían estado disponibles durante todo el período de negociación y se habían abordado en distintos grados en el texto del tratado. Se volvieron políticamente decisivos cuando la invasión soviética de Afganistán en diciembre de 1979 cambió el entorno político. Carter retiró el tratado de la consideración del Senado en enero de 1980, y nunca llegó a votarse.

Ambos bandos observaron después la mayoría de los límites de SALT II de forma voluntaria durante varios años, pero el tratado nunca entró en vigor legalmente. La ventana política para la ratificación se cerró antes de que el Senado votara, y no se reabrió.

El caso del CTBT

El Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares se abrió a la firma en 1996 tras años de negociación. El presidente Clinton lo firmó en septiembre de 1996. En octubre de 1999, el Senado votó 51-48 en contra de su ratificación, la primera vez que rechazaba un tratado importante de seguridad internacional desde el Tratado de Versalles en 1920.

Los argumentos de la oposición se centraron en la verificabilidad y la necesidad militar: senadores que votaron en contra de la ratificación argumentaron que el sistema de monitoreo no podía detectar de forma fiable todas las pruebas nucleares por encima de cierto umbral, y que US necesitaba la opción de probar armas nucleares para mantener la seguridad y fiabilidad de su arsenal. La administración Clinton no había construido suficiente infraestructura política para la campaña de ratificación, fue tomada por sorpresa por la decisión del líder de la mayoría en el Senado de programar una votación sin los procedimientos normales de debate en el pleno, y perdió la votación de forma decisiva.

El tratado ha estado en un limbo legal desde entonces. Estados Unidos sigue siendo signatario pero no parte, obligado solo por la obligación de buena fe de la Convención de Viena de no actuar contra el objeto y propósito del tratado. Treinta años después de su apertura a la firma, el CTBT no ha entrado en vigor porque requiere la ratificación de ocho países específicos (incluidos Estados Unidos, China, India y Pakistán) que no lo han ratificado.

Cómo se vería la oposición de la industria de la IA

Un tratado de seguridad de la IA que obligara a Estados Unidos a aceptar restricciones vinculantes sobre el desarrollo de IA de frontera enfrentaría una oposición organizada de la industria de la IA y de los sectores de seguridad nacional, que argumentarían que esas restricciones ponen en desventaja a Estados Unidos frente a China.

El argumento de la desventaja competitiva sería el más políticamente potente. El argumento diría: un tratado que obliga a las empresas de IA US a requisitos de evaluación de seguridad y restricciones de desarrollo que las empresas chinas no observan funciona como una restricción unilateral sobre la capacidad US. Este argumento se plantearía independientemente de si el tratado realmente vincula a China, porque la efectividad política del argumento no depende de su exactitud. Los votos del Senado contra el SALT II se emitieron aunque el tratado vinculara simétricamente a ambas partes.

El argumento del daño económico lo acompañaría. Las empresas de IA que generan ingresos significativos y emplean a decenas de miles de trabajadores bien pagados presentarían datos sobre las consecuencias económicas de las restricciones al desarrollo. Los legisladores en estados con una presencia importante de la industria de la IA enfrentarían presión directa de sus electores para oponerse a la ratificación.

El argumento de la verificabilidad, que resultó decisivo para el CTBT, reaparecería en la gobernanza del ASI. Cualquier mecanismo de verificación que exija la divulgación de datos de entrenamiento de IA, información sobre la arquitectura del modelo o configuraciones de hardware enfrentaría la oposición de empresas preocupadas por la exposición competitiva y de agencias de seguridad nacional preocupadas por los programas de IA clasificados. El argumento de que el sistema de verificación es insuficiente para detectar violaciones sofisticadas mientras impone cargas a los actores cumplidores está estructuralmente disponible para cualquier diseño de verificación.

Lo que han hecho las campañas de ratificación exitosas

Los tratados que han navegado exitosamente la ratificación del Senado US comparten varias características que los distinguen de los tratados que no lo lograron.

Construyeron apoyo bipartidista en el Senado antes de la votación en el pleno, no durante ella. La Convención sobre Armas Químicas, ratificada en 1997 por 74 votos contra 26, contó con respaldo republicano sostenido porque los senadores republicanos estaban convencidos de que la alternativa (el US fuera de un tratado casi universal que prohibiera las armas químicas) era un resultado peor que las imperfecciones del tratado. La administración trabajó con senadores individuales durante meses antes de la votación en el pleno y ya había contado los votos antes de pedir que comenzara el debate.

Movilizaron a grupos fuera del gobierno para apoyarlos. La campaña de ratificación de la CWC incluyó el apoyo activo de la American Chemical Society, grandes empresas químicas de US que concluyeron que participar en el tratado convenía a sus intereses comerciales, y organizaciones de veteranos que respaldaron la prohibición de armas químicas por razones humanitarias. La campaña contra el tratado se limitó en gran medida a voces ideológicas antitratados sin peso institucional comparable.

Tuvieron atención presidencial sostenida durante la ratificación, no solo durante la firma. La retirada de atención de Carter a la ratificación de SALT II cuando su presidencia quedó consumida por Irán y Afganistán fue un factor que contribuyó al fracaso del tratado. La ratificación de la CWC recibió un compromiso sostenido de la Casa Blanca, incluida la presión personal del presidente Clinton y altos funcionarios de seguridad nacional.

Un tratado de seguridad de la IA que llegue al Senado sin años de construcción de coaliciones internas fracasará como el SALT II. El trabajo político debe comenzar mucho antes de que se firme el tratado.

Para la gobernanza ASI, el desafío de la ratificación interna es el mismo desafío abordado desde ángulos distintos, no algo separado del desafío de la negociación internacional. Un texto de tratado redactado teniendo en mente la ratificación del Senado US, que aborde la objeción de verificabilidad, que incluya disposiciones que dificulten el argumento de la desventaja competitiva y que esté diseñado para atraer apoyo bipartidista, tiene más probabilidades de triunfar internacionalmente porque refleja las restricciones del entorno de ratificación más exigente. Y una campaña de construcción de coaliciones internas que esté en marcha antes de que se concluya el tratado otorga a la administración credibilidad en las negociaciones internacionales que no tendría si estuviera negociando un tratado que no puede comprometerse a ratificar.