El tratado que prohíbe las armas biológicas pero
No se puede hacer cumplir, lecciones para la gobernanza de ASI

La Convención sobre la Prohibición del Desarrollo, la Producción y el Almacenamiento de Armas Bacteriológicas (Biológicas) y Toxínicas y sobre su Destrucción, abreviada universalmente como Convención sobre Armas Biológicas o CAB, se abrió a la firma el 10 de abril de 1972. Entró en vigor el 26 de marzo de 1975. Fue el primer tratado multilateral que prohibió toda una categoría de armas de destrucción masiva, y lo hizo en términos amplios: el Artículo I prohíbe el desarrollo, la producción, el almacenamiento o la adquisición de agentes biológicos con fines ofensivos en cualquier circunstancia.

La Unión Soviética dirigió uno de los mayores programas de armas biológicas de la historia mientras el tratado estaba vigente. Esto es lo que ese fracaso le enseña a la gobernanza ASI.

La BWC cuenta actualmente con 183 estados parte. Todas las grandes potencias son signatarias.

La Unión Soviética operó Biopreparat, un programa masivo y clandestino de armas biológicas, durante todo su período como parte de la CAB. En su apogeo, Biopreparat empleó a más de 60 000 científicos en decenas de instalaciones que desarrollaban ántrax, viruela, peste, fiebres hemorrágicas virales y otros agentes armados. Continuó hasta los años noventa, después de que el tratado llevara casi dos décadas en vigor. El programa se ocultó de las reuniones de revisión de la CAB, de los contactos diplomáticos y de las agencias de inteligencia durante años. Finalmente fue revelado no por ningún mecanismo del tratado, sino por desertores, principalmente el Dr. Kanatjan Alibekov, quien más tarde publicó un relato de su tiempo como alto funcionario de Biopreparat bajo el nombre de Ken Alibek.

La lección para la gobernanza de ASI es precisa e incómoda: un tratado que prohíbe una actividad sin crear un sistema para detectar violaciones es solo una reafirmación de normas compartidas sin ningún medio para hacerlas cumplir, no un mecanismo de gobernanza.

Lo que hace y no hace la BWC

Las prohibiciones del tratado son claras y amplias. Prohíbe el desarrollo, la producción y el almacenamiento de armas biológicas. Exige la destrucción de los arsenales existentes. Impide la transferencia de capacidad de armas biológicas a otros Estados. Estas obligaciones son jurídicamente vinculantes para todos los Estados parte.

El mecanismo de consulta del Artículo V permite a un Estado parte solicitar consultas con otras partes si cree que se ha producido una violación. En la práctica, esto significa que un país puede preguntar formalmente a otro si está violando el tratado, y el país acusado puede negarse a responder de forma significativa. El mecanismo se ha invocado rara vez y nunca ha producido un hallazgo de violación ni ningún remedio.

No existe un organismo de verificación permanente. No hay inspectores. No hay obligación de declarar programas de investigación biológica más allá de medidas voluntarias de fomento de la confianza que la mayoría de los Estados no completan del todo. El tratado tiene conferencias de revisión cada cinco años en las que los Estados parte analizan la aplicación, pero se trata de reuniones diplomáticas, no de procesos de investigación.

Por qué la verificación nunca se incluyó

La BWC se negoció con rapidez en comparación con otros tratados de control de armas de la época; el texto negociador se elaboró entre 1969 y 1972. La velocidad reflejó la prioridad política de establecer el principio de prohibición en el derecho internacional, en un momento en que tanto US como la Unión Soviética estaban dispuestos a aceptarlo. El presidente Nixon renunció unilateralmente a las armas biológicas de US en 1969 y ordenó destruir las existencias de US antes de que se concluyera el tratado.

La cuestión de la verificación se consideró demasiado difícil desde el punto de vista técnico y políticamente controvertida para resolverse en la misma ventana de negociación. Los agentes biológicos se producen con el mismo equipo que se usa en la fabricación farmacéutica y de vacunas. El problema de doble uso era aún más agudo para las armas biológicas que para las armas químicas, porque la base industrial relevante es inseparable de la medicina civil de una manera en que los precursores químicos especializados no lo son. Diseñar protocolos de inspección que pudieran verificar la ausencia de un programa de armas sin revelar investigaciones farmacéuticas o de biodefensa sensibles no se resolvió durante el período de negociación, y se decidió avanzar con la prohibición sin la verificación.

Esa decisión era comprensible dadas las condiciones políticas. También fue, en retrospectiva, un error grave.

El programa soviético y lo que demostró

Biopreparat operó de forma continua desde antes de la entrada en vigor de la BWC, a través del colapso soviético y hasta los primeros años de la Federación Rusa. El relato de Alibekov, publicado en 1999 como Biohazard, describe un programa estructurado explícitamente para evadir cualquier inspección potencial: los agentes biológicos se clasificaban bajo nombres encubiertos civiles, las instalaciones se presentaban como plantas farmacéuticas y los altos funcionarios mantenían una separación cuidadosa entre la cara civil del tratado de la investigación biológica soviética y los programas de armas que funcionaban en paralelo.

Fue un programa sistemático, a gran escala y organizativamente sofisticado que operó en contradicción directa con las obligaciones del tratado de la Unión Soviética durante aproximadamente quince años, no una violación marginal. El gobierno soviético sabía que estaba violando el tratado. Funcionarios soviéticos participaron en conferencias de revisión de la BWC y en presentaciones de medidas de fomento de la confianza durante ese período. El tratado no proporcionó ningún mecanismo para detectar, investigar o responder a nada de esto.

Estados Unidos sabía, por inteligencia, que la actividad soviética en armas biológicas continuó tras la entrada en vigor del tratado, pero la ausencia de un mecanismo formal de inspección hizo imposible la atribución y la respuesta formal dentro del marco del tratado. Hubo confrontaciones diplomáticas bilaterales; produjeron el reconocimiento ruso de un programa «pasado» y la negación de actividad actual, sin verificación independiente posible.

El intento fallido de añadir verificación

De 1994 a 2001, un grupo de trabajo multilateral negoció un proyecto de protocolo de verificación destinado a añadir derechos de inspección a la CAB. El Grupo Especial de Estados parte se reunió veinticuatro veces en siete años y elaboró un proyecto de protocolo de más de doscientas páginas. En julio de 2001, Estados Unidos lo rechazó. Las principales objeciones de US fueron que el régimen de inspección del protocolo no detectaría eficazmente las violaciones sofisticadas, al tiempo que impondría cargas inaceptables a las empresas farmacéuticas de US y expondría programas de biodefensa clasificados de US a inspecciones de Estados que podrían ser ellos mismos violadores de la CAB.

Ambas objeciones reflejaban preocupaciones reales sobre un diseño de verificación imperfecto. Ninguna abordó el problema subyacente: que el tratado seguía operando sin ningún mecanismo de verificación. Tras el rechazo del US, las negociaciones colapsaron de hecho y no se ha acordado ningún mandato de negociación posterior. El BWC entró en su sexta década como una prohibición integral sin arquitectura de aplicación.

La lección directa para la gobernanza de ASI

El fracaso del BWC es el estudio de caso negativo más importante para el diseño de gobernanza de ASI. Demuestra tres cosas con alta confianza.

Primero, una prohibición sin verificación no es gobernanza. La amplitud de la prohibición en la CAB (que prohíbe toda una categoría de armas con participación casi universal) no impidió que la Unión Soviética operara uno de los mayores programas de armas biológicas de la historia. Las palabras del tratado no crearon ninguna obligación que el gobierno soviético eligiera respetar cuando calculó que el incumplimiento le convenía y era indetectable. Las palabras de un texto de tratado, por claras que estén redactadas y universalmente ratificadas, no generan restricciones de comportamiento en ausencia de supervisión y consecuencias por su detección.

En segundo lugar, la verificación no puede añadirse después de que las grandes potencias hayan concluido que no les conviene. La negociación de 1994-2001 fracasó no porque una arquitectura de verificación fuera técnicamente imposible, sino porque la gran potencia más capaz de diseñar una verificación efectiva concluyó que el diseño disponible servía más a los intereses de sus competidores que a los suyos. Una vez que existe un tratado sin verificación, las condiciones políticas para añadirla pueden no volver nunca. Para la gobernanza de ASI, la arquitectura de verificación debe acordarse como parte del marco original, no posponerse como un detalle técnico que resolver más adelante.

Tercero, el problema del doble uso es un desafío de diseño, no un obstáculo que bloquee el tratado. El fracaso de verificación del BWC se atribuyó en gran medida a la naturaleza de doble uso de la tecnología biológica. El desarrollo de IA enfrenta un desafío análogo de doble uso, posiblemente más agudo. Pero la Convención sobre Armas Químicas diseñó con éxito la verificación para una tecnología de doble uso delimitando cuidadosamente a qué podían y no podían acceder los inspectores. La lección del éxito de la CWC es que resolverlos requiere un trabajo técnico y diplomático sostenido que los negociadores del BWC no emprendieron antes de concluir la prohibición, no que los problemas de doble uso impidan la verificación.

"Un tratado de gobernanza ASI sin mecanismos de verificación sería el BWC del siglo XXI: lo suficientemente amplio para dar la impresión de gobernanza, pero demasiado débil para restringir a quien elija no cumplir."

La Convención sobre Armas Biológicas no es un fracaso de intención. Las normas de prohibición que estableció son genuinas y han restringido a muchos estados de desarrollar programas de armas biológicas que de otro modo podrían haber perseguido. Es un fracaso de diseño: un tratado que estableció en términos claros el mal que buscaba prevenir, y luego no creó ningún mecanismo para detectar ese mal cuando los estados decidieron cometerlo. Las propuestas de gobernanza de ASI que establecen prohibiciones sobre el desarrollo peligroso de IA sin especificar cómo se verificarían esas prohibiciones siguen el mismo camino de diseño. La historia de la BWC es una advertencia, no un modelo.

La mayor resistencia

La objeción más justa es que la CAB es un precedente débil porque carece de verificación, por lo que copiarla importaría el fracaso. Esa es exactamente la lección. Copia el impulso de prohibición; no copies la falta de inspección. La gobernanza de ASI que aprenda de la CAB debe incluir la verificación en el primer borrador, no en un anexo posterior que nunca llega.