Los países que históricamente han determinado si la gobernanza internacional de la tecnología tiene éxito no siempre son los más poderosos. El Protocolo de Montreal sobre la reducción del ozono fue impulsado principalmente por Canadá, los países nórdicos y la Comunidad Europea, no por Estados Unidos, que al principio se resistió. El Tratado de Prohibición de Minas (1997), que prohibió las minas terrestres antipersonal, se negoció completamente fuera del marco de las grandes potencias, impulsado por Canadá y una coalición de organizaciones de la sociedad civil, y fue ratificado por 164 países a pesar de la no participación de Estados Unidos, China y Rusia. La Corte Penal Internacional se estableció pese a la oposición sostenida de US.
El Tratado de Prohibición de Minas fue creado por Canadá completamente fuera del marco de las grandes potencias. Las potencias medianas moldean la gobernanza tecnológica. Aquí está cómo pueden hacerlo para la IA.
Las potencias intermedias importan en la gobernanza internacional. Aún no están usando su influencia de forma efectiva en la gobernanza de ASI. Entender cuál es esa influencia y cómo ha funcionado históricamente es el punto de partida para cambiarlo.
Quiénes son las potencias intermedias relevantes
En el contexto de gobernanza de ASI, las potencias intermedias son países con capacidad regulatoria significativa en IA, influencia de mercado significativa en IA, o ambas cosas, que no son Estados Unidos ni China, no simplemente países de tamaño medio.
La Unión Europea es el mayor actor regulador. La Ley de IA del EU, que entró en vigor en 2024, crea obligaciones vinculantes para los sistemas de IA desplegados en los mercados del EU y tiene implicaciones de cumplimiento para cualquier empresa que busque operar en el mercado único del EU. Es el efecto Bruselas en acción: las normas regulatorias del EU se convierten en normas globales de facto porque las empresas prefieren mantener un solo enfoque de cumplimiento global en lugar de normas separadas para cada mercado. La influencia de gobernanza del EU sobre la IA ya es considerable, independientemente de lo que hagan el US o China a nivel de tratado.
El Reino Unido alberga el AI Security Institute (establecido en 2023 como el AI Safety Institute), el primer organismo nacional creado específicamente para evaluar sistemas de IA de frontera en cuanto a propiedades de seguridad. El UK organizó la Cumbre de Seguridad de la IA de Bletchley en noviembre de 2023, el primer gran encuentro multilateral centrado específicamente en los riesgos de seguridad de la IA de frontera. Tras el Brexit, el UK ha posicionado la seguridad de la IA como un ámbito en el que ejerce influencia internacional independientemente del EU, un papel que ha perseguido mediante diplomacia científica e innovación institucional más que por el tamaño del mercado regulatorio.
Japón, Corea del Sur y Australia son economías tecnológicas importantes estrechamente alineadas con Estados Unidos. Japón está albergando el proceso de gobernanza de ASI del G7 que produjo los principios del Proceso de IA de Hiroshima. Corea del Sur coorganizó la cumbre de seguimiento de Seguridad en IA en Seúl en 2024. Australia ha sido activa en el desarrollo de marcos nacionales de seguridad en IA. Juntos, estos tres países representan una cuota de mercado significativa de IA y capacidad regulatoria en Asia-Pacífico y mantienen relaciones continuas tanto con US como, con más cautela, con China que crean canales de diálogo no disponibles para los países occidentales directamente.
Canadá tiene una larga tradición de participación multilateral en la gobernanza tecnológica y fue central en el Proceso de Ottawa sobre minas terrestres, el caso más exitoso en la historia reciente de una coalición de potencias medianas que establece normas internacionales vinculantes contra la objeción de las grandes potencias. Canadá participa activamente en las discusiones de gobernanza de ASI, pero aún no ha reunido un esfuerzo comparable de construcción de coaliciones en torno a la seguridad de la IA de frontera.
Qué palanca tienen las potencias medias
Las potencias intermedias en la gobernanza de ASI tienen cuatro formas específicas de influencia, ninguna de las cuales depende de esperar a que US y China lleguen a un acuerdo.
El acceso regulado al mercado es lo más inmediato. Los países con mercados de IA significativos pueden condicionar el acceso al cumplimiento de normas de seguridad. Si el UK, Canadá, Japón, Corea del Sur y Australia alinearan sus marcos regulatorios nacionales de IA entre sí y con el EU, representarían colectivamente un mercado que abarca la mayoría de las economías avanzadas del mundo fuera del US y China. Las empresas que busquen operar en esos mercados enfrentarían presión regulatoria para cumplir las normas de gobernanza que establezcan esos países. Es gobernanza basada en el mercado, no en tratados, pero es vinculante para las empresas mediante el derecho interno.
La señalización de coalición cambia el entorno de negociación para las conversaciones US-China. Cuando Canadá, los países nórdicos y EU estaban alineados en la gobernanza del ozono en los años 80, el costo político para Estados Unidos de permanecer fuera del Protocolo de Montreal aumentó de manera medible. Los electorados nacionales (empresas afectadas por la no participación, comunidades científicas, gobiernos aliados) elevaron el precio de la posición de resistencia. Una coalición creíble y alineada de potencias intermedias en seguridad de IA impondría costos políticos análogos tanto a US como a China por permanecer fuera de un marco de gobernanza.
Canadá convocó las negociaciones del Tratado de Ottawa de 1997 sobre la prohibición de minas fuera de la Conferencia de Desarme, donde los US, China y Rusia habían bloqueado el avance. El tratado resultante fue ratificado por 164 países y moldeó la doctrina militar incluso en Estados que no lo firmaron. Una coalición de seguridad en IA de frontera dispuesta a avanzar sin el acuerdo de las grandes potencias podría seguir el mismo camino.
El fortalecimiento de capacidades técnicas crea la infraestructura institucional que necesitaría un régimen de verificación formal. El Instituto de Seguridad de la IA del UK, el organismo del US en el NIST creado en parte tras el modelo del UK (hoy el Centro de Normas e Innovación en IA) y los equivalentes en otros países están desarrollando metodologías de evaluación y experiencia institucional en la valoración de la seguridad de la IA de frontera. Una red de institutos nacionales de seguridad de la IA con estándares de evaluación compartidos y acuerdos de intercambio de datos funcionaría como una infraestructura de verificación de facto, sin necesidad de negociar un tratado para empezar. Cuando lleguen las obligaciones formales de gobernanza, ya existiría la capacidad institucional para aplicarlas.
El alojamiento institucional internacional da a las potencias medias influencia continua sobre los órganos de gobernanza. El OPCW está en La Haya. El IAEA está en Viena. Las ubicaciones no son casuales: los países anfitriones mantienen relaciones continuas con estas instituciones y cierta influencia sobre su desarrollo. Una Agencia Mundial de Monitoreo de IA, si se establece, necesitará un sede en algún lugar. Los países que se posicionen como anfitriones creíbles y neutrales de dicho órgano obtienen una vía de influencia de gobernanza a largo plazo que va más allá de su capacidad real de desarrollo de IA.
El modelo del Tratado de Ottawa
El Tratado de Prohibición de Minas (1997) se negoció mediante un proceso diseñado explícitamente para eludir la obstrucción de las grandes potencias. El ministro de Asuntos Exteriores de Canadá, Lloyd Axworthy, convocó una conferencia de negociación en Ottawa en octubre de 1996 que eludió deliberadamente la Conferencia de Desarme, donde Estados Unidos, China y Rusia habían bloqueado el avance de una prohibición de minas terrestres. El tratado se finalizó en aproximadamente un año por una coalición de Estados dispuestos respaldada por una campaña de la sociedad civil. Ciento sesenta y cuatro países lo han ratificado.
Estados Unidos, China, Rusia, India y Pakistán no se han adherido. Pero el tratado estableció una norma poderosa: el uso de minas terrestres antipersonal quedó estigmatizado internacionalmente de formas que afectaron la doctrina militar y las adquisiciones incluso en Estados no signatarios. La planificación militar de US en años posteriores mostró la influencia de la norma en contextos donde US no estaba legalmente obligado. El tratado sin las grandes potencias cambió el comportamiento de las grandes potencias.
Un proceso de seguridad de la IA de frontera inspirado en Ottawa aceptaría la no participación del US y China en un primer momento, al tiempo que establecería normas vinculantes entre los países dispuestos, suficientes para moldear el comportamiento comercial. No resolvería por sí solo el problema de gobernanza de la ASI de frontera, porque un tratado que no vincule a las organizaciones que realizan la mayor parte del desarrollo de IA de frontera tiene una brecha crítica. Pero crearía infraestructura institucional, impulso político y viabilidad demostrada que podrían atraer finalmente a las grandes potencias, exactamente como el Tratado de Prohibición de Minas creó un entorno normativo que ha elevado progresivamente el costo del uso de minas terrestres.
Qué podría hacer ahora una coalición de potencias medianas
Varios pasos están disponibles sin esperar un tratado multilateral integral, y sin requerir la participación de US o China desde el principio.
Un estándar común de evaluación de seguridad para los sistemas de IA de frontera. Si el AI Security Institute de UK, el organismo regulador de IA de EU y los organismos equivalentes de Canadá, Japón, Corea del Sur y Australia adoptaran normas compartidas para evaluar los modelos de IA de frontera, las empresas tendrían que cumplirlas para operar en esos mercados. Esto genera gobernanza a través del acceso al mercado en lugar de mediante obligaciones de tratado, y es alcanzable a corto plazo sin grandes avances diplomáticos.
Un acuerdo de intercambio de datos entre institutos nacionales de seguridad de la IA. El Instituto de Seguridad de la IA de UK ha realizado evaluaciones de modelos de IA de frontera con acceso gubernamental a hallazgos que no están disponibles públicamente. Un acuerdo de intercambio de datos entre institutos de seguridad aliados aumentaría la inteligencia colectiva sobre las propiedades de seguridad de la IA de frontera y crearía una base de evidencia compartida para las decisiones de gobernanza. Las relaciones institucionales necesarias para este acuerdo ya están parcialmente establecidas.
Un grupo de trabajo técnico comisionado sobre diseño de verificación. La pregunta más difícil en el diseño de un tratado de gobernanza de ASI es cómo verificar el cumplimiento de las obligaciones declaradas. Una coalición de potencias intermedias podría encargar trabajo técnico autorizado sobre el diseño de sistemas de verificación, produciendo un análisis que aceleraría las negociaciones de tratados cuando las condiciones políticas lo permitan. Este trabajo debe realizarse antes de que comiencen las negociaciones, no durante ellas.
Compromiso directo con China a través de canales bilaterales que no requieren el marco US-China. Japón y Corea del Sur mantienen relaciones tecnológicas complejas pero sostenidas con China. EU tiene interacción regulatoria con empresas tecnológicas chinas a través de la Ley de Mercados Digitales y marcos relacionados. Estos canales ofrecen diálogo sobre normas de gobernanza de ASI que operan independientemente de la dinámica US-China y que podrían generar un tipo de compromiso distinto al de las discusiones bilaterales actuales entre US y China.
"Los países que más tienen que ganar con una gobernanza efectiva de ASI no son necesariamente los que tienen más poder en la competencia actual. Las potencias intermedias tienen tanto el incentivo como la capacidad para construir la arquitectura de gobernanza que las grandes potencias aún no han acordado."
El marco de dos potencias de la gobernanza de ASI subestima las opciones disponibles. Un mundo en el que US y China no han acordado obligaciones vinculantes de seguridad de la IA es un mundo en el que los países entre ellos necesitan hacer más del trabajo, como lo han hecho para la gobernanza del ozono, las minas terrestres, las armas químicas y la Corte Penal Internacional, no un mundo en el que la gobernanza es imposible. Los precedentes están ahí. La pregunta es si la coalición se formará antes de que las capacidades que hacen necesaria la gobernanza ya estén fuera del alcance de las instituciones que podrían gobernarlas.