Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении, повсеместно сокращаемая до Конвенции о биологическом оружии или КБО, была открыта для подписания 10 апреля 1972 года. Она вступила в силу 26 марта 1975 года. Это был первый многосторонний договор, запретивший целую категорию оружия массового уничтожения, и сделано это было в самых широких формулировках: статья I запрещает разработку, производство, накопление или приобретение биологических агентов в наступательных целях при любых обстоятельствах.
Советский Союз вёл одну из крупнейших программ биологического оружия в истории, пока договор оставался в силе. Вот чему этот провал учит управление ASI.
В настоящее время BWC насчитывает 183 государства-участника. Каждая крупная держава является его участником.
Советский Союз вёл «Биопрепарат» — масштабную тайную программу биологического оружия — всё время, пока оставался участником Конвенции. На пике в ней работало более 60 000 учёных в десятках объектов, разрабатывавших оружие на основе сибирской язвы, оспы, чумы, вирусных геморрагических лихорадок и других агентов. Программа продолжалась и в 1990-х, спустя почти два десятилетия после вступления договора в силу. Её скрывали от обзорных конференций Конвенции, дипломатических контактов и разведслужб годами. В итоге её раскрыли не механизмы договора, а перебежчики, прежде всего доктор Канатжан Алибеков, позже опубликовавший воспоминания о работе старшим сотрудником «Биопрепарата» под именем Кен Алибек.
Урок для управления ASI точен и неприятен: договор, который запрещает деятельность, но не создаёт систему обнаружения нарушений, — это лишь повторение общих норм без механизма принуждения, а не инструмент управления.
Что делает и чего не делает КБТО
Запреты договора ясны и широки. Он запрещает разработку, производство и накопление биологического оружия. Требует уничтожения существующих запасов. Запрещает передачу возможностей создания биологического оружия другим государствам. Эти обязательства юридически обязательны для всех государств-участников.
- Запрещает разработку и производство биологического оружия
- Требует уничтожения существующих запасов
- Запрещает передачу в другие состояния
- Создаёт механизм консультаций по вопросам соблюдения
- Учреждает конференции по обзору каждые пять лет
- Проводить инспекции любого объекта
- Проверьте, что запасы уничтожены
- Расследовать обвинения в несоблюдении
- Создать постоянный орган мониторинга
- Указать любое последствие за нарушение
Механизм консультаций в статье V позволяет государству-участнику запросить консультации с другими сторонами, если оно считает, что произошло нарушение. На практике это означает, что одна страна может официально спросить другую, нарушает ли та договор, а обвиняемая страна может отказаться отвечать сколько-нибудь содержательно. Механизм применялся редко и никогда не приводил к установлению факта нарушения или к какому-либо возмещению.
Постоянного органа верификации нет. Инспекторов нет. Требования декларировать биологические программы исследований тоже нет — только добровольные меры укрепления доверия, которые большинство государств выполняют не полностью. Договор предусматривает конференции по обзору раз в пять лет, где государства-участники обсуждают выполнение, но это дипломатические встречи, а не следственные процедуры.
Почему верификация никогда не включалась
Конвенция о биологическом оружии была согласована относительно быстро по сравнению с другими договорами по контролю над вооружениями той эпохи: текст разрабатывался между 1969 и 1972 годами. Скорость отражала политический приоритет закрепить принцип запрета в международном праве в момент, когда и US, и Советский Союз были готовы его принять. Президент Никсон в одностороннем порядке отказался от биологического оружия US в 1969 году и приказал уничтожить запасы US ещё до заключения договора.
Вопрос верификации сочли слишком технически сложным и политически спорным, чтобы решать его в том же переговорном окне. Биологические агенты производятся на том же оборудовании, что и фармацевтическая продукция и вакцины. Проблема двойного назначения стояла для биологического оружия ещё острее, чем для химического, поскольку соответствующая промышленная база неотделима от гражданской медицины, в отличие от специализированных прекурсоров химического оружия. Разработка протоколов инспекций, способных подтвердить отсутствие оружейной программы без раскрытия конфиденциальных фармацевтических или биозащитных исследований, не была завершена в период переговоров, и было решено принять запрет без механизма верификации.
То решение было понятным в тогдашних политических условиях. Но, оглядываясь назад, оно оказалось серьёзной ошибкой.
Советская программа и то, что она доказала
Биопрепарат работал непрерывно с момента до вступления в силу Конвенции о биологическом и токсинном оружии, через распад Советского Союза и в первые годы Российской Федерации. Описание Алибекова, опубликованное в 1999 году под названием Biohazard, рисует программу, явно структурированную так, чтобы уклоняться от любой потенциальной инспекции: биологические агенты классифицировались под гражданскими кодовыми названиями, объекты выдавались за фармацевтические заводы, а старшие чиновники тщательно разделяли договорно-соответствующее гражданское лицо советских биологических исследований и параллельно шедшие оружейные программы.
Это была системная, масштабная, организационно сложная программа, которая примерно пятнадцать лет велась в прямом противоречии с договорными обязательствами Советского Союза, а не маргинальное нарушение. Советское правительство знало, что нарушает договор. Советские официальные лица участвовали в конференциях по рассмотрению действия КБО и представляли меры укрепления доверия в этот период. Договор не давал механизма обнаружения, расследования или реагирования на что-либо из этого.
Соединённые Штаты знали из разведданных, что советская программа биологического оружия продолжалась и после вступления договора в силу, но отсутствие механизма формальных инспекций делало невозможным официальное установление факта и ответные меры в рамках самого договора. Происходили двусторонние дипломатические столкновения; они привели к российскому признанию «прошлой» программы и отрицанию текущей деятельности, при этом независимая проверка оставалась невозможной.
Неудавшаяся попытка добавить верификацию
С 1994 по 2001 год многосторонняя рабочая группа вела переговоры по проекту протокола верификации, призванного добавить права инспекций к КБО. Специальная группа государств-участников провела двадцать четыре заседания за семь лет и подготовила проект протокола объёмом более двухсот страниц. В июле 2001 года Соединённые Штаты отклонили проект. Главные возражения US заключались в том, что режим инспекций протокола не позволит эффективно выявлять сложные нарушения, при этом создаст неприемлемую нагрузку на US фармацевтические компании и подвергнет засекреченные US программы биологической защиты инспекциям со стороны государств, которые сами могут нарушать КБО.
Оба возражения отражали реальную озабоченность несовершенством схемы проверки. Ни одно не касалось сути проблемы: договор продолжал действовать без какого-либо механизма проверки. После отказа US переговоры фактически прекратились, и с тех пор не было согласовано нового мандата. Конвенция по биологическому оружию вступила в своё шестое десятилетие как всеобъемлющий запрет без какой-либо структуры принуждения.
Прямой урок для управления ASI
Провал КБО — важнейший негативный кейс для проектирования управления ASI. Он с высокой уверенностью демонстрирует три вещи.
Во-первых, запрет без верификации — это не управление. Широта запрета в КБО (который запрещает целую категорию оружия при почти всеобщем участии) не помешала Советскому Союзу вести одну из крупнейших программ биологического оружия в истории. Слова договора не создали обязательства, которое советское правительство решило бы соблюдать, когда посчитало, что несоблюдение выгодно и не обнаруживается. Слова в тексте договора, как бы ясно они ни были написаны и как бы universally ни были ратифицированы, не создают поведенческих ограничений при отсутствии мониторинга и последствий за обнаружение.
Во-вторых, верификацию нельзя добавить задним числом, когда ведущие державы уже решили, что это не в их интересах. Переговоры 1994–2001 годов провалились не потому, что архитектура верификации была технически невозможна, а потому, что держава, лучше всех способная создать эффективную систему, посчитала, что предлагаемый вариант больше служит интересам её конкурентов. Как только договор появляется без верификации, политические условия для её добавления могут уже не вернуться. Для управления ASI архитектуру верификации нужно согласовывать в рамках исходного документа, а не откладывать как техническую деталь на потом.
В-третьих, проблема двойного назначения — это задача проектирования, а не препятствие для договора. Неудача верификации в рамках BWC во многом объяснялась двойным назначением биотехнологий. Разработка ИИ сталкивается с аналогичной проблемой двойного назначения, возможно, ещё более острой. Но Конвенция о химическом оружии успешно спроектировала верификацию для технологии двойного назначения, тщательно ограничив, к чему инспекторы могут и не могут иметь доступ. Урок успеха CWC в том, что решение требует длительной технической и дипломатической работы, которой переговорщики BWC не провели до заключения запрета, а не в том, что проблемы двойного назначения делают верификацию невозможной.
"Договор о управлении ASI без механизмов верификации станет BWC XXI века: достаточно широким, чтобы создать впечатление управления, и достаточно слабым, чтобы не сдерживать никого, кто выберет несоблюдение."
Конвенция о биологическом оружии — не провал намерений. Запретительные нормы, которые она установила, реальны и удержали многие государства от программ биологического оружия, которые иначе могли бы возникнуть. Это провал конструкции: договор чётко сформулировал зло, которое стремился предотвратить, но не создал механизма обнаружения этого зла, когда государства решали его совершить. Предложения по управлению ASI, вводящие запреты на опасные разработки ИИ без указания, как эти запреты будут проверяться, повторяют тот же путь. История КБО — предупреждение, а не образец.
Самое жёсткое возражение
Самое справедливое возражение состоит в том, что Конвенция о биологическом оружии — слабый прецедент, поскольку в ней нет механизма проверки, и копирование её перенесёт эту неудачу. Именно этому и нужно учиться. Перенять сам импульс запрета; не переносить отсутствие инспектората. Управление ASI, которое извлекает урок из Конвенции, должно заложить проверку в первую редакцию, а не в приложение, которое так и не появится.