Hiệp ước Cấm Vũ khí Sinh học nhưng
Không thể thực thi, Bài học cho Quản trị ASI

Công ước về Việc Cấm Phát triển, Sản xuất và Tích trữ Vũ khí Vi khuẩn (Sinh học) và Độc tố và Việc Tiêu hủy Chúng, được viết tắt phổ quát thành Công ước Vũ khí Sinh học hoặc BWC, được mở ký ngày 10 tháng 4 năm 1972. Nó có hiệu lực ngày 26 tháng 3 năm 1975. Đây là hiệp ước đa phương đầu tiên cấm toàn bộ một loại vũ khí hủy diệt hàng loạt, và nó làm vậy bằng những điều khoản rộng: Điều I cấm phát triển, sản xuất, tích trữ hoặc thu nhận tác nhân sinh học cho mục đích tấn công dưới mọi hoàn cảnh.

Liên Xô từng vận hành một trong những chương trình vũ khí sinh học lớn nhất lịch sử trong khi hiệp ước vẫn có hiệu lực. Thất bại đó dạy ASI quản trị những gì.

BWC hiện có 183 quốc gia thành viên. Mọi cường quốc lớn đều là bên ký kết.

Liên Xô vận hành Biopreparat, một chương trình vũ khí sinh học bí mật khổng lồ, suốt thời gian là thành viên BWC. Ở đỉnh cao, Biopreparat tuyển dụng hơn 60.000 nhà khoa học tại hàng chục cơ sở phát triển vũ khí than, đậu mùa, dịch hạch, sốt xuất huyết do virus và các tác nhân khác. Chương trình tiếp tục đến những năm 1990, sau khi hiệp ước đã có hiệu lực gần hai thập kỷ. Chương trình bị che giấu khỏi các cuộc họp đánh giá BWC, các tiếp xúc ngoại giao và các cơ quan tình báo trong nhiều năm. Cuối cùng nó được tiết lộ không phải bởi bất kỳ cơ chế hiệp ước nào mà bởi những người đào tẩu, nổi bật nhất là Tiến sĩ Kanatjan Alibekov, người sau này xuất bản một bản tường thuật về thời gian làm quan chức cấp cao của Biopreparat dưới tên Ken Alibek.

Bài học cho quản trị ASI chính xác và khó chịu: một hiệp ước cấm hoạt động mà không tạo ra hệ thống phát hiện vi phạm chỉ là nhắc lại các chuẩn mực chung mà không có cách thực thi, không phải cơ chế quản trị.

Những gì BWC làm và không làm

Các lệnh cấm của hiệp ước rõ ràng và rộng. Nó cấm phát triển, sản xuất và tích trữ vũ khí sinh học. Nó yêu cầu tiêu hủy kho dự trữ hiện có. Nó cấm chuyển giao năng lực vũ khí sinh học cho các quốc gia khác. Các nghĩa vụ này có tính ràng buộc pháp lý đối với tất cả các bên tham gia.

Cơ chế tham vấn trong Điều V cho phép một quốc gia thành viên yêu cầu tham vấn với các bên khác nếu cho rằng đã xảy ra vi phạm. Trên thực tế, điều này có nghĩa là một nước có thể chính thức hỏi nước khác liệu họ có đang vi phạm hiệp ước hay không, và nước bị cáo buộc có thể từ chối trả lời một cách có ý nghĩa. Cơ chế này hiếm khi được viện dẫn và chưa bao giờ tạo ra phát hiện vi phạm hay bất kỳ biện pháp khắc phục nào.

Không có cơ quan xác minh thường trực. Không có thanh tra viên. Không có yêu cầu khai báo các chương trình nghiên cứu sinh học ngoài các biện pháp xây dựng lòng tin tự nguyện mà hầu hết các quốc gia không hoàn thành đầy đủ. Hiệp ước có các hội nghị rà soát năm năm nơi các quốc gia thành viên thảo luận việc thực thi, nhưng đó là các cuộc họp ngoại giao, không phải quy trình điều tra.

Tại sao xác minh chưa bao giờ được bao gồm

BWC được đàm phán nhanh so với các hiệp ước kiểm soát vũ trang cùng thời, văn bản đàm phán được xây dựng từ 1969 đến 1972. Tốc độ phản ánh ưu tiên chính trị thiết lập nguyên tắc cấm đoán trong luật quốc tế, vào lúc cả US và Liên Xô đều sẵn sàng chấp nhận. Tổng thống Nixon đơn phương từ bỏ vũ khí sinh học US năm 1969 và ra lệnh tiêu hủy kho dự trữ US trước khi hiệp ước được ký kết.

Câu hỏi xác minh được coi là quá khó về mặt kỹ thuật và gây tranh cãi về mặt chính trị để giải quyết trong cùng cửa sổ đàm phán. Tác nhân sinh học được sản xuất bằng cùng thiết bị dùng trong sản xuất dược phẩm và vắc-xin. Vấn đề sử dụng kép thậm chí còn cấp thiết hơn đối với vũ khí sinh học so với vũ khí hóa học, vì cơ sở công nghiệp liên quan không thể tách rời khỏi y học dân sự theo cách mà tiền chất vũ khí hóa học chuyên biệt không phải vậy. Thiết kế giao thức thanh tra có thể xác minh sự vắng mặt của chương trình vũ khí mà không tiết lộ nghiên cứu dược phẩm hoặc phòng thủ sinh học nhạy cảm đã không được giải quyết trong giai đoạn đàm phán, và quyết định được đưa ra là tiến hành lệnh cấm mà không có xác minh.

Quyết định đó có thể hiểu được trong bối cảnh chính trị lúc bấy giờ. Nhưng nhìn lại, đó cũng là một sai lầm nghiêm trọng.

Chương trình Liên Xô và những gì nó chứng minh

Biopreparat hoạt động liên tục từ trước khi BWC có hiệu lực cho đến khi Liên Xô sụp đổ và những năm đầu của Liên bang Nga. Lời kể của Alibekov, xuất bản năm 1999 với tựa Biohazard, mô tả một chương trình được cấu trúc rõ ràng để trốn tránh bất kỳ thanh tra tiềm năng nào: các tác nhân sinh học được phân loại dưới tên gọi dân sự, các cơ sở được trình bày như nhà máy dược phẩm, và các quan chức cấp cao duy trì sự tách biệt cẩn thận giữa bộ mặt nghiên cứu sinh học dân sự tuân thủ hiệp ước của Liên Xô và các chương trình vũ khí chạy song song.

Đây là một chương trình có hệ thống, quy mô lớn, tổ chức tinh vi, hoạt động trực tiếp trái với nghĩa vụ hiệp ước của Liên Xô trong khoảng mười lăm năm, chứ không phải một vi phạm nhỏ lẻ. Chính phủ Liên Xô biết họ đang vi phạm hiệp ước. Các quan chức Liên Xô tham gia các hội nghị rà soát BWC và gửi các biện pháp xây dựng lòng tin trong giai đoạn này. Hiệp ước không cung cấp cơ chế nào để phát hiện, điều tra hay phản ứng với bất kỳ hành vi nào trong số này.

Hoa Kỳ biết qua tình báo rằng hoạt động vũ khí sinh học của Liên Xô tiếp tục sau khi hiệp ước có hiệu lực, nhưng sự thiếu vắng cơ chế thanh tra chính thức khiến việc quy trách nhiệm và phản ứng chính thức không thể thực hiện trong khuôn khổ hiệp ước. Các đối đầu ngoại giao song phương đã xảy ra; chúng tạo ra sự thừa nhận của Nga về một chương trình "trong quá khứ" và phủ nhận hoạt động hiện tại, mà không có kiểm chứng độc lập nào khả thi.

Nỗ lực thất bại nhằm thêm xác minh

Từ năm 1994 đến 2001, một nhóm làm việc đa phương đã đàm phán dự thảo nghị định thư xác minh nhằm bổ sung quyền thanh tra cho BWC. Nhóm Đặc biệt gồm các quốc gia thành viên đã họp hai mươi tư lần trong bảy năm và tạo ra dự thảo nghị định thư dài hơn hai trăm trang. Tháng 7 năm 2001, Hoa Kỳ bác bỏ dự thảo. Các phản đối chính của US là chế độ thanh tra của nghị định thư sẽ không phát hiện hiệu quả các vi phạm tinh vi trong khi áp đặt gánh nặng không thể chấp nhận lên các công ty dược phẩm US và phơi bày các chương trình phòng thủ sinh học mật của US cho các quốc gia có thể chính là kẻ vi phạm BWC thanh tra.

Cả hai phản đối đều phản ánh mối lo ngại thực sự về thiết kế xác minh chưa hoàn hảo. Không bên nào đề cập đến vấn đề cốt lõi: hiệp ước vẫn tiếp tục hoạt động mà không có cơ chế xác minh nào. Sau khi US bác bỏ, đàm phán thực chất sụp đổ và chưa có ủy nhiệm đàm phán nào tiếp theo được đồng ý. BWC bước sang thập niên thứ sáu như một lệnh cấm toàn diện mà không có kiến trúc thực thi.

Bài học trực tiếp cho quản trị ASI

Thất bại của BWC là nghiên cứu tình huống tiêu cực quan trọng nhất cho thiết kế quản trị ASI. Nó chứng minh ba điều với độ tin cậy cao.

Trước hết, một lệnh cấm không kèm theo xác minh không phải là quản trị. Phạm vi rộng của lệnh cấm trong BWC (cấm toàn bộ một loại vũ khí với sự tham gia gần như phổ quát) đã không ngăn được Liên Xô vận hành một trong những chương trình vũ khí sinh học lớn nhất lịch sử. Lời văn trong hiệp ước không tạo ra nghĩa vụ mà chính phủ Liên Xô chọn tuân thủ khi họ tính toán rằng việc không tuân thủ có lợi và không bị phát hiện. Lời văn trong văn bản hiệp ước, dù được soạn thảo rõ ràng và được phê chuẩn rộng rãi đến đâu, cũng không tạo ra ràng buộc hành vi khi thiếu giám sát và hậu quả khi bị phát hiện.

Thứ hai, không thể bổ sung xác minh sau khi các cường quốc lớn đã kết luận rằng điều đó không phục vụ lợi ích của họ. Cuộc đàm phán 1994-2001 thất bại không phải vì kiến trúc xác minh là điều không thể thực hiện về mặt kỹ thuật, mà vì cường quốc có khả năng thiết kế xác minh hiệu quả nhất đã kết luận rằng thiết kế hiện có phục vụ lợi ích của đối thủ nhiều hơn lợi ích của chính mình. Một khi hiệp ước đã tồn tại mà không có xác minh, điều kiện chính trị để bổ sung xác minh có thể không bao giờ quay lại. Đối với quản trị ASI, kiến trúc xác minh phải được thống nhất ngay trong khuôn khổ ban đầu, không thể trì hoãn như một chi tiết kỹ thuật để giải quyết sau.

Thứ ba, vấn đề sử dụng kép là thách thức thiết kế, không phải trở ngại chặn hiệp ước. Thất bại xác minh của BWC phần lớn được quy cho tính chất sử dụng kép của công nghệ sinh học. Phát triển AI đối mặt với thách thức sử dụng kép tương tự, có lẽ gay gắt hơn. Nhưng Công ước Vũ khí Hóa học đã thiết kế thành công việc xác minh cho một công nghệ sử dụng kép bằng cách xác định cẩn thận những gì thanh tra viên có thể và không thể tiếp cận. Bài học từ thành công của CWC là giải quyết chúng đòi hỏi công việc kỹ thuật và ngoại giao bền vững mà các nhà đàm phán BWC không thực hiện trước khi lệnh cấm được kết luận, chứ không phải vấn đề sử dụng kép ngăn cản việc xác minh.

"Một hiệp ước quản trị ASI không có cơ chế xác minh sẽ là BWC của thế kỷ 21: đủ rộng để tạo ấn tượng về sự quản trị, nhưng yếu đến mức không ràng buộc được ai chọn không tuân thủ."

Công ước Vũ khí Sinh học không phải thất bại về ý định. Các chuẩn mực cấm nó thiết lập là có thật và đã kiềm chế nhiều quốc gia không phát triển chương trình vũ khí sinh học mà họ có thể đã theo đuổi. Đó là thất bại về thiết kế: một hiệp ước đã nêu rõ điều sai trái nó muốn ngăn chặn, rồi không tạo ra cơ chế phát hiện sai trái đó khi các quốc gia chọn phạm phải. Các đề xuất quản trị ASI thiết lập lệnh cấm phát triển AI nguy hiểm mà không chỉ rõ cách xác minh các lệnh cấm đó đang đi theo cùng lộ trình thiết kế. Lịch sử BWC là lời cảnh báo, không phải mẫu mực.

Sự phản đối mạnh mẽ nhất

Phản biện công bằng nhất là BWC là tiền lệ yếu vì thiếu cơ chế xác minh, nên sao chép nó sẽ mang theo thất bại. Đó chính là bài học. Sao chép xung lực cấm đoán; đừng sao chép cơ quan thanh tra còn thiếu. Quản trị ASI học từ BWC phải đưa xác minh vào bản thảo đầu tiên, không phải phụ lục sau này mà không bao giờ đến.