Lorsque la Convention sur les armes chimiques a été ouverte à la signature le 13 janvier 1993, elle était le fruit de plus de deux décennies de négociations. Au moment de son entrée en vigueur en 1997, 87 pays l’avaient ratifiée. Aujourd’hui, 193 États y sont parties, soit presque tous les pays de la planète. Sous la supervision du OPCW, plus de 70 000 tonnes métriques d’agent d’armes chimiques déclaré ont été vérifiées et détruites. Les États-Unis ont achevé la destruction de leur dernier stock déclaré en 2023. La Russie l’a achevée en 2017.
Voici comment ce résultat a été construit, et ce que les architectes de gouvernance ASI en étudient.
C'est l'un des acquis les plus importants de l'histoire du contrôle international des armements, et il est devenu une référence standard pour les concepteurs de gouvernance du ASI. La question est de savoir ce qui a précisément fait son succès, car toutes les leçons ne se transposent pas et certaines qui le font sont sous-estimées.
Le paysage pré-CWC
Les armes chimiques ont été utilisées à l’échelle industrielle pendant la Première Guerre mondiale, causant environ 1,3 million de victimes, dont quelque 90 000 morts. Le Protocole de Genève de 1925 interdisait l’emploi des armes chimiques à la guerre, mais ce n’était pas un traité de désarmement. Il interdisait l’usage ; il ne disait rien de la production, du stockage, du développement ou du transfert. Il n’avait pas non plus de mécanisme de vérification, et des pays l’ont ratifié tout en maintenant des programmes d’armes chimiques au motif que le protocole n’empêcherait pas leurs adversaires d’en faire autant.
Dans les années 1970, les stocks d'armes chimiques soviétiques et américains atteignaient chacun plusieurs dizaines de milliers de tonnes. De nombreux autres pays avaient des programmes. L'Égypte a utilisé des armes chimiques au Yémen dans les années 1960. L'Irak les a utilisées contre l'Iran et contre les civils kurdes à Halabja en 1988, dans un conflit durant lequel le US et l'Union soviétique savaient qu'elles étaient employées et, pour des raisons différentes, ne les ont pas publiquement condamnées à l'époque.
Le consensus politique en faveur d'une interdiction complète, plutôt que d'une simple prohibition d'emploi, s'est construit lentement au cours des années 1970 et 1980, sous l'effet notamment de cas d'emploi documentés qui ont rendu concrets les conséquences humanitaires et de preuves scientifiques croissantes sur les effets environnementaux et sanitaires à long terme des stocks d'agents. Les négociations au sein de la Conférence du désarmement des UN à Genève ont commencé sérieusement et ont duré douze ans avant que le texte du traité ne soit finalisé.
L'architecture de vérification
La CWC a établi l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques à La Haye. Le système de vérification qu'elle administre comporte trois composantes distinctes, chacune remplissant une fonction différente.
Le premier est les déclarations. Les pays parties à la CWC doivent déclarer tous les stocks d’armes chimiques, les installations de production et les capacités industrielles chimiques pertinentes à la OPCW dans les 30 jours suivant l’entrée en vigueur du traité pour eux. Cette déclaration crée la ligne de base formelle pour toute surveillance ultérieure. L’acte de déclaration crée également un engagement juridique : un pays qui déclare avec exactitude et se conforme ensuite a rempli son obligation conventionnelle ; un pays qui déclare de manière inexacte a violé le traité avant même l’arrivée d’un seul inspecteur.
La seconde est la vérification systématique par des inspections de routine. Le OPCW conduit deux types d’inspections de routine. Les inspections des anciens sites d’armes chimiques vérifient que les stocks déclarés sont détruits selon le calendrier prévu. Les inspections des installations industrielles chimiques déclarées vérifient que le secteur chimique civil ne produit pas de substances interdites par le traité. Les inspecteurs ont accès aux installations, aux registres et aux équipements nécessaires pour confirmer que l’activité déclarée correspond à l’activité observée.
Le troisième élément est le mécanisme d'inspection par défi. Tout État partie peut demander au OPCW de procéder à une inspection de toute installation dans tout autre État partie (déclarée ou non) s'il a des raisons de croire que des violations du traité ont lieu. Cette disposition n'a jamais été formellement invoquée via sa procédure complète, mais son existence modifie le calcul stratégique des éventuels contrevenants. Cacher un programme non déclaré exige de le dissimuler non seulement aux calendriers d'inspection habituels, mais aussi à toute inspection ciblée qu'un pays soupçonneux pourrait demander avec le soutien des renseignements nationaux.
Pourquoi une participation quasi universelle a été obtenue
Plusieurs facteurs ont contribué à l'ampleur de la participation à la CWC, et la combinaison de ces facteurs est plus instructive que n'importe lequel pris isolément.
Le modèle d'interdiction universelle comptait énormément. Contrairement au NPT, qui crée un monde formel à deux vitesses de pays dotés et non dotés d'armes nucléaires, la CWC interdit les armes chimiques pour tous les pays, y compris les grandes puissances qui l'ont négociée. Les États-Unis et l'Union soviétique, qui possédaient les plus grands stocks au monde, ont accepté des obligations contraignantes de les déclarer et de les détruire sous supervision internationale. Cette structure symétrique a rendu le traité politiquement viable pour les petits pays à ratifier, car ils n'acceptaient pas de contraintes dont les pays les plus puissants s'étaient exemptés.
L'incitation commerciale a créé un calcul concret de participation. La CWC restreint l'exportation de certains précurseurs chimiques (substances utilisées dans la production industrielle légitime et également pertinentes pour la fabrication d'armes chimiques) vers les pays qui ne sont pas parties au traité. Rejoindre la CWC donnait aux pays un accès à ces produits chimiques à de meilleures conditions que la non-participation. Pour les pays dotés d'une industrie chimique, il s'agissait d'une véritable incitation économique indépendante des considérations de sécurité.
L'assistance technique a réduit le coût de la conformité pour les États plus petits. Le OPCW fournit une assistance aux pays en développement qui ont besoin d'aide pour respecter leurs obligations conventionnelles, notamment en ce qui concerne la déclaration et la surveillance de leurs industries chimiques et la mise en œuvre de législations nationales. Les pays qui auraient eu du mal à se conformer seuls ont reçu du soutien. Cela a réduit le coût pratique de la participation et a répondu à la version de l'argument de souveraineté selon lequel les traités internationaux pèsent sur les États moins capables.
Où la CWC a été testée
L'utilisation d'armes chimiques par la Syrie contre des civils à partir de 2013, y compris l'attaque de Ghouta qui a fait des centaines de morts, a constitué le défi le plus sérieux auquel la convention ait été confrontée. La Syrie n'était pas partie à la CWC au moment de l'attaque de Ghouta. Sous une intense pression internationale après la documentation généralisée de l'attaque, la Syrie a adhéré au traité en octobre 2013 et a déclaré son stock d'armes chimiques, qui a ensuite été vérifié et détruit sous la supervision de OPCW.
Le programme syrien n'était pas entièrement déclaré. OPCW a enquêté sur d'autres attaques les années suivantes et les a attribuées aux forces gouvernementales syriennes. Le cas syrien a démontré à la fois les limites de la CWC (un État déterminé peut maintenir un programme non déclaré) et ses forces : une fois les conditions politiques modifiées, les mécanismes du traité ont permis de traiter le programme déclaré et de créer un processus d'attribution faisant autorité pour les usages non déclarés.
Ce qui se transfère à la gouvernance ASI
La structure d'interdiction universelle, appliquée au domaine spécifique qui pose un risque catastrophique, est le modèle politiquement le plus durable. Un cadre de gouvernance ASI qui imposerait des obligations égales à toutes les grandes nations développant l'IA (US, Chine, UK, EU) subirait les mêmes pressions de légitimité que la CWC, mais l'expérience de la CWC montre qu'un traité symétrique peut atteindre une ratification quasi universelle. Un cadre qui exempte les nations puissantes des contraintes qu'elles imposent aux autres fera face à l'opposition soutenue que rencontre le NPT de la part des États non nucléaires.
Le mécanisme des déclarations est directement transposable. Exiger des déclarations des programmes de développement d'IA à grande échelle au-delà de seuils spécifiés crée la base légale qui rend la surveillance ultérieure significative. L'acte de déclaration transforme toute divergence ultérieure en violation de traité plutôt qu'en simple désaccord factuel.
Le mécanisme d'incitation commerciale est la leçon la plus sous-estimée. L'accès à la technologie d'IA de pointe (les puces, l'infrastructure cloud et les capacités des modèles qui sont les intrants du développement de l'IA de pointe) pourrait être conditionné à la participation à un cadre de gouvernance, tout comme l'accès aux précurseurs chimiques est conditionné à l'adhésion à la CWC. Pour les pays qui sont principalement des utilisateurs d'IA plutôt que des développeurs, cela crée une incitation concrète à la participation qui opère indépendamment de leur évaluation de l'argument du risque existentiel.
« La CWC a fonctionné parce que l’y adhérer valait la peine pour plusieurs raisons, pas seulement morales. La gouvernance de ASI a besoin de la même architecture d’incitations. »
Le mécanisme d'inspection par défi, conçu pour la transparence sur les activités non déclarées, est directement applicable et actuellement absent de toutes les propositions de gouvernance ASI. Un organisme de surveillance ayant l'autorité de mener des inspections ciblées de programmes d'IA non déclarés suspects (déclenchées sur demande de toute partie disposant de renseignements crédibles) modifierait l'environnement dissuasif pour les violations potentielles de traités exactement comme la disposition d'inspection par défi de la CWC le fait pour les armes chimiques.
La CWC a nécessité 25 ans de négociations, du début des discussions multilatérales sérieuses à la signature du traité. La situation de gouvernance du ASI ne dispose pas de 25 ans. Les capacités de l'IA de pointe progressent plus vite que le calendrier de négociation d'un traité ne le permettrait si le processus devait repartir de zéro. La leçon ici n'est pas qu'un calendrier comparable est acceptable, mais que l'effort politique nécessaire pour compresser ce calendrier doit commencer maintenant, avec l'urgence que la situation exige.
La plus forte opposition
L'objection la plus juste est que les produits chimiques ne sont pas des logiciels, donc la CWC ne peut pas s'appliquer. Vrai pour les molécules. Faux pour le schéma de gouvernance : interdire une classe de capacité, vérifier via les points d'étranglement industriels, punir les réfractaires par le commerce. Puces et clusters sont assez physiques pour porter un cousin de ce schéma.