La littérature sur la gouvernance de la sécurité de l’IA se concentre largement sur le problème de la négociation internationale : comment amener les US, la Chine, les EU et les autres grands acteurs à s’accorder sur des engagements contraignants ? C’est un problème réel et difficile. Il reçoit moins d’attention qu’il ne le mérite, mais ce n’est pas le seul. Le problème de la ratification nationale en reçoit presque aucune. Dans l’histoire du contrôle des armements, l’étape de la ratification nationale a tué plus de traités que les négociations internationales échouées.

Le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires a été signé par les États-Unis en 1996 et reste non ratifié depuis trente ans. Les négociations internationales de traités sont la moitié la plus facile du problème. La ratification nationale est là où les traités meurent.

Quiconque conçoit une stratégie de gouvernance ASI doit planifier le combat politique intérieur, et pas seulement l'international.

Comment la ratification fonctionne et pourquoi c'est difficile

Les traités internationaux deviennent du droit interne contraignant par la ratification, qui exige l'approbation via le processus constitutionnel de chaque pays. Aux États-Unis, cela signifie un vote des deux tiers au Sénat, soit 67 voix dans la chambre actuelle. Ce seuil, fixé par l'article II de la Constitution, visait à garantir que les traités reflètent un large consensus bipartisan avant de devenir du droit contraignant. En pratique, il donne au parti minoritaire la possibilité de bloquer tout traité qui manque d'un fort soutien transpartisan, et il donne aux industries organisées un petit nombre de législateurs à convaincre pour empêcher la ratification.

Les autres démocraties ont des exigences de ratification différentes, mais toutes font face à des versions du même problème. Les majorités parlementaires peuvent changer entre le moment où un gouvernement négocie un traité et celui où il cherche la ratification. Les groupes d’intérêt nationaux affectés par les obligations du traité ont de fortes incitations à s’organiser contre lui. Les industries qui se perçoivent comme désavantagées par le traité dépenseront substantiellement pour empêcher la ratification.

L'histoire de la ratification des traités US est, pour une grande part, une histoire de traités signés et non ratifiés. SALT II, le CTBT, la Convention sur le droit de la mer (que les US ont signée mais n'ont jamais ratifiée, malgré leur statut de grande puissance maritime) et la Convention relative aux droits de l'enfant (ratifiée par tous les États membres de UN sauf les États-Unis) sont autant de traités dont la négociation internationale a abouti et dont la ratification nationale a échoué.

Le cas SALT II

Le SALT II illustre comment un accord qui a nécessité sept ans de négociations, impliqué l'engagement personnel de deux chefs d'État et revêtait une véritable valeur stratégique pour les deux parties a néanmoins pu échouer à la ratification en raison de conditions politiques intérieures qui ont évolué après la conclusion de l'accord.

Carter a soumis le SALT II au Sénat en juin 1979. Le débat sénatorial a révélé une opposition républicaine significative centrée sur trois arguments : que les dispositions de vérification du traité étaient insuffisantes ; que le traité donnait à l’Union soviétique des avantages en matière de missiles lourds ; et que le contrôle des armements lui-même reflétait une vision naïve des intentions soviétiques. Ces arguments avaient été disponibles tout au long de la période de négociation et avaient été traités à des degrés divers dans le texte du traité. Ils sont devenus politiquement décisifs lorsque l’invasion soviétique de l’Afghanistan en décembre 1979 a modifié l’environnement politique. Carter a retiré le traité de l’examen du Sénat en janvier 1980, et il n’a jamais été mis aux voix.

Les deux parties ont ensuite observé volontairement la plupart des limites du SALT II pendant plusieurs années, mais le traité n'est jamais entré en vigueur légalement. La fenêtre politique pour la ratification s'est refermée avant que le Sénat ne vote, et elle ne s'est pas rouverte.

Le cas du CTBT

Le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires a été ouvert à la signature en 1996 après des années de négociation. Le président Clinton l'a signé en septembre 1996. En octobre 1999, le Sénat a voté 51-48 contre la ratification, la première fois que le Sénat rejetait un traité de sécurité internationale majeur depuis le traité de Versailles en 1920.

Les arguments de l'opposition portaient sur la vérifiabilité et la nécessité militaire : les sénateurs qui ont voté contre la ratification ont soutenu que le système de surveillance ne pouvait pas détecter de manière fiable tous les essais nucléaires au-dessus d'un certain seuil, et que la US avait besoin de la possibilité de tester des armes nucléaires pour maintenir la sûreté et la fiabilité de son arsenal. L'administration Clinton n'avait pas construit une infrastructure politique suffisante pour la campagne de ratification, a été prise au dépourvu par la décision du chef de la majorité au Sénat de programmer un vote sans les procédures normales de débat en séance, et a perdu le vote de manière décisive.

Le traité est en suspens juridique depuis. Les États-Unis restent signataires mais pas partie, tenus seulement par l’obligation de bonne foi de la Convention de Vienne de ne pas agir contre l’objet et le but du traité. Trente ans après son ouverture à la signature, le TICE n’est pas entré en vigueur car il exige la ratification de huit pays précis (dont les États-Unis, la Chine, l’Inde et le Pakistan) qui ne l’ont pas ratifié.

À quoi ressemblerait une opposition à l'industrie de l'IA

Un traité de sécurité de l'IA qui exigerait des États-Unis qu'ils acceptent des contraintes contraignantes sur le développement de l'IA de pointe se heurterait à une opposition organisée de l'industrie de l'IA et des milieux de la sécurité nationale, qui argueraient que ces contraintes désavantagent les États-Unis par rapport à la Chine.

L’argument du désavantage concurrentiel serait le plus politiquement puissant. L’argument serait le suivant : un traité qui impose aux entreprises d’IA US des exigences d’évaluation de sécurité et des contraintes de développement que les entreprises chinoises ne respectent pas fonctionne comme une restriction unilatérale sur les capacités US. Cet argument serait avancé indépendamment du fait que le traité lie effectivement la Chine, car l’efficacité politique de l’argument ne dépend pas de son exactitude. Les votes du Sénat contre le SALT II ont été émis alors même que le traité liait les deux parties de manière symétrique.

L’argument du préjudice économique l’accompagnerait. Les entreprises d’IA générant des revenus importants et employant des dizaines de milliers de salariés hautement rémunérés présenteraient des données sur les conséquences économiques des contraintes de développement. Les législateurs des États où l’industrie de l’IA est fortement implantée subiraient une pression directe de leurs électeurs pour s’opposer à la ratification.

L’argument de la vérifiabilité, qui s’est révélé décisif pour le CTBT, réapparaîtrait pour la gouvernance du ASI. Tout mécanisme de vérification exigeant la divulgation des données d’entraînement des IA, des informations sur l’architecture des modèles ou des configurations matérielles se heurterait à l’opposition des entreprises soucieuses de leur exposition concurrentielle et des agences de sécurité nationale soucieuses des programmes d’IA classifiés. L’argument selon lequel le système de vérification est insuffisant pour détecter les violations sophistiquées tout en imposant des charges aux acteurs conformes est structurellement disponible pour toute conception de vérification.

Ce que les campagnes de ratification réussies ont accompli

Les traités qui ont réussi la ratification au Sénat US partagent plusieurs caractéristiques qui les distinguent de ceux qui ont échoué.

Ils ont construit un soutien bipartisan au Sénat avant le vote en plénière, pas pendant. La Convention sur les armes chimiques, ratifiée en 1997 par 74 voix contre 26, avait bénéficié d’un soutien républicain durable parce que les sénateurs républicains étaient convaincus que l’alternative (US en dehors d’un traité quasi universel interdisant les armes chimiques) était pire que les imperfections du traité. L’administration a travaillé individuellement les sénateurs pendant des mois avant le vote en plénière et avait compté les voix avant de demander l’ouverture du débat.

Ils ont mobilisé des groupes de pression en dehors du gouvernement. La campagne de ratification de la CWC a bénéficié du soutien actif de l'American Chemical Society, de grandes entreprises chimiques US qui ont conclu que la participation au traité servait leur intérêt commercial, et d'organisations de vétérans qui soutenaient l'interdiction des armes chimiques pour des raisons humanitaires. La campagne contre le traité s'est largement limitée à des voix idéologiques anti-traité sans poids institutionnel comparable.

Ils ont bénéficié d’une attention présidentielle soutenue jusqu’à la ratification, et pas seulement jusqu’à la signature. Le retrait de l’attention de Carter sur la ratification de SALT II, alors que sa présidence était absorbée par l’Iran et l’Afghanistan, a contribué à l’échec du traité. La ratification de la CWC a reçu un engagement soutenu de la Maison-Blanche, y compris un lobbying personnel du président Clinton et de hauts responsables de la sécurité nationale.

Un traité de sécurité de l'IA qui arriverait au Sénat sans des années de construction de coalition nationale derrière lui connaîtrait le même sort que le SALT II. Le travail politique doit commencer bien avant la signature du traité.

Pour la gouvernance ASI, le défi de la ratification nationale est le même défi vu sous des angles différents, et non séparé de la négociation internationale. Un texte de traité rédigé en pensant à la ratification par le Sénat US, qui répond à l’objection de vérifiabilité, qui inclut des dispositions rendant l’argument du désavantage compétitif plus difficile à soutenir, et qui est conçu pour attirer un soutien bipartisan, a plus de chances de réussir internationalement parce qu’il reflète les contraintes de l’environnement de ratification le plus exigeant. Et une campagne de construction de coalition nationale lancée avant la conclusion du traité donne à l’administration une crédibilité dans les négociations internationales qu’elle n’aurait pas si elle négociait un traité qu’elle ne peut s’engager à ratifier.