Les pays qui ont historiquement décidé du succès ou de l’échec de la gouvernance internationale des technologies ne sont pas toujours les plus puissants. Le Protocole de Montréal sur l’appauvrissement de la couche d’ozone a été porté principalement par le Canada, les pays nordiques et la Communauté européenne, et non par les États-Unis, initialement réticents. Le Traité d’interdiction des mines (1997), qui a banni les mines antipersonnel, a été négocié entièrement en dehors du cadre des grandes puissances, impulsé par le Canada et une coalition d’organisations de la société civile, et a été ratifié par 164 pays malgré la non-participation des États-Unis, de la Chine et de la Russie. La Cour pénale internationale a été créée malgré l’opposition soutenue de US.
Le Traité d’interdiction des mines a été élaboré par le Canada en dehors du cadre des grandes puissances. Les puissances moyennes peuvent façonner la gouvernance technologique. Voici comment elles peuvent le faire pour l’IA.
Les puissances moyennes comptent dans la gouvernance internationale. Elles n’utilisent pas encore efficacement leur levier sur la gouvernance de ASI. Comprendre la nature de ce levier et son fonctionnement historique est le point de départ pour changer la donne.
Qui sont les puissances moyennes concernées
Dans le contexte de gouvernance ASI, les puissances moyennes sont des pays dotés d'une capacité réglementaire significative en matière d'IA, d'une influence significative sur le marché de l'IA, ou les deux, qui ne sont ni les États-Unis ni la Chine, et non simplement des pays de taille moyenne.
L'Union européenne est le plus grand acteur réglementaire. L'AI Act de EU, entré en vigueur en 2024, crée des obligations contraignantes pour les systèmes d'IA déployés sur les marchés de EU et a des implications en matière de conformité pour toute entreprise cherchant à opérer sur le marché unique de EU. C'est l'effet Bruxelles à l'œuvre : les normes réglementaires de EU deviennent des normes mondiales de facto parce que les entreprises préfèrent maintenir une approche de conformité mondiale unique plutôt que des normes distinctes pour différents marchés. L'influence de EU sur la gouvernance de l'IA est déjà substantielle, indépendamment de ce que font US ou la Chine au niveau des traités.
Le Royaume-Uni accueille l'AI Security Institute (créé en 2023 sous le nom d'AI Safety Institute), le premier organisme national créé spécifiquement pour évaluer les systèmes d'IA de pointe sur leurs propriétés de sécurité. La UK a accueilli le sommet de Bletchley sur la sécurité de l'IA en novembre 2023, premier grand rassemblement multilatéral consacré aux risques de sécurité des IA de pointe. Après le Brexit, la UK a positionné la sécurité de l'IA comme un domaine où elle exerce une influence internationale indépendante de la EU, un rôle qu'elle a poursuivi par la diplomatie scientifique et l'innovation institutionnelle plutôt que par la taille du marché réglementaire.
Le Japon, la Corée du Sud et l'Australie sont des économies technologiques majeures étroitement alignées sur les États-Unis. Le Japon accueille le processus de gouvernance du ASI du G7 qui a produit les principes du Processus d'Hiroshima sur l'IA. La Corée du Sud a co-organisé le Sommet de suivi sur la sécurité de l'IA à Séoul en 2024. L'Australie a été active dans le développement de cadres nationaux de sécurité de l'IA. Ensemble, ces trois pays représentent une part de marché significative de l'IA et une capacité réglementaire dans l'ensemble de l'Asie-Pacifique, et entretiennent des relations continues avec le US et, plus prudemment, la Chine, qui créent des canaux de dialogue non disponibles directement aux pays occidentaux.
Le Canada a une longue tradition d'engagement multilatéral en matière de gouvernance technologique et a joué un rôle central dans le Processus d'Ottawa sur les mines terrestres, le cas le plus réussi de l'histoire récente d'une coalition de puissances moyennes établissant des normes internationales contraignantes contre l'objection des grandes puissances. Le Canada participe activement aux discussions de gouvernance ASI mais n'a pas encore constitué d'effort comparable de construction de coalition autour de la sûreté de l'IA de pointe.
Quel levier ont les puissances moyennes
Les puissances moyennes dans la gouvernance ASI disposent de quatre formes spécifiques de levier, dont aucune ne dépend de l'attente d'un accord entre les US et la Chine.
L'accès au marché réglementé est le plus immédiat. Les pays disposant de marchés de l'IA significatifs peuvent subordonner cet accès au respect de normes de sécurité. Si le UK, le Canada, le Japon, la Corée du Sud et l'Australie alignaient leurs cadres réglementaires nationaux de l'IA entre eux et avec le EU, ils représenteraient collectivement un marché couvrant la plupart des économies avancées du monde hors du US et de la Chine. Les entreprises souhaitant opérer sur ces marchés subiraient une pression réglementaire pour respecter les normes de gouvernance fixées par ces pays. Il s'agit d'une gouvernance fondée sur le marché, non sur un traité, mais elle s'impose aux entreprises par l'application du droit interne.
La signalisation de coalition modifie l'environnement de négociation pour les discussions US-Chine. Lorsque le Canada, les pays nordiques et le EU étaient alignés sur la gouvernance de l'ozone dans les années 1980, le coût politique pour les États-Unis de rester en dehors du Protocole de Montréal a augmenté de manière mesurable. Des acteurs nationaux (entreprises touchées par la non-participation, communautés scientifiques, gouvernements alliés) ont fait monter le prix de la position de réfractaire. Une coalition crédible et alignée de puissances moyennes sur la sécurité de l'IA imposerait des coûts politiques analogues tant au US qu'à la Chine pour rester en dehors d'un cadre de gouvernance.
Le Canada a convoqué en 1997 les négociations du Traité d'interdiction des mines à Ottawa, délibérément en dehors de la Conférence du désarmement, où US, la Chine et la Russie avaient bloqué les progrès. Le traité qui en a résulté a été ratifié par 164 pays et a influencé la doctrine militaire même dans les États non signataires. Une coalition pour la sécurité de l'IA de pointe prête à avancer sans l'accord des grandes puissances pourrait suivre la même voie.
Le renforcement des capacités techniques crée l’infrastructure institutionnelle dont un régime de vérification formelle aurait besoin. L’AI Security Institute du UK, l’organisme US créé au NIST en partie sur le modèle du UK (aujourd’hui le Center for AI Standards and Innovation) et les instances équivalentes dans d’autres pays développent des méthodologies d’évaluation et une expérience institutionnelle en matière d’évaluation de la sûreté des IA de pointe. Un réseau d’instituts nationaux de sûreté de l’IA dotés de normes d’évaluation partagées et d’accords d’échange de données fonctionnerait comme une infrastructure de vérification de facto, sans qu’il soit nécessaire de négocier un traité pour commencer. Quand des obligations de gouvernance formelles arriveront, la capacité institutionnelle pour les mettre en œuvre existera déjà.
L’hébergement institutionnel international donne aux puissances moyennes une influence continue sur les organes de gouvernance. Le OPCW est à La Haye. Le IAEA est à Vienne. Les lieux ne sont pas fortuits : les pays hôtes entretiennent des relations continues avec ces institutions et exercent une certaine influence sur leur développement. Une Agence mondiale de surveillance de l’IA, si elle est créée, devra être hébergée quelque part. Les pays qui se positionnent comme des hôtes crédibles et neutres pour un tel organe gagnent un canal d’influence à long terme sur la gouvernance qui va au-delà de leur capacité brute de développement de l’IA.
Le modèle du Traité d'Ottawa
Le Traité d’interdiction des mines (1997) a été négocié par un processus explicitement conçu pour contourner l’obstruction des grandes puissances. Le ministre canadien des Affaires étrangères Lloyd Axworthy a convoqué une conférence de négociation à Ottawa en octobre 1996 qui a délibérément contourné la Conférence du désarmement, où les États-Unis, la Chine et la Russie avaient bloqué les progrès sur une interdiction des mines terrestres. Le traité a été finalisé en environ un an par une coalition d’États volontaires soutenue par une campagne de la société civile. Cent soixante-quatre pays l’ont ratifié.
Les États-Unis, la Chine, la Russie, l'Inde et le Pakistan ne l'ont pas rejoint. Mais le traité a établi une norme puissante : l'utilisation de mines antipersonnel est devenue internationalement stigmatisée de manière à influencer la doctrine et les achats militaires, même dans les États non signataires. La planification militaire des US au cours des années suivantes a montré l'influence de cette norme dans des contextes où les US n'étaient pas juridiquement liés. Le traité sans les grandes puissances a modifié le comportement des grandes puissances.
Un processus de sécurité de l’IA de pointe calqué sur Ottawa accepterait la non-participation de US et de la Chine dans un premier temps, tout en établissant des normes contraignantes parmi les pays volontaires suffisantes pour façonner le comportement commercial. Il ne résoudrait pas à lui seul le problème de gouvernance du ASI de pointe, car un traité qui ne lie pas les organisations qui réalisent le plus grand développement de l’IA de pointe présente une lacune critique. Mais il créerait une infrastructure institutionnelle, un élan politique et une faisabilité démontrée qui pourraient éventuellement attirer les grandes puissances, exactement comme le Traité d’interdiction des mines a créé un environnement normatif qui a progressivement augmenté le coût de l’utilisation des mines terrestres.
Ce qu'une coalition de puissances moyennes pourrait faire maintenant
Plusieurs mesures sont possibles sans attendre un traité multilatéral complet et sans exiger la participation du US ou de la Chine dès le départ.
Une norme d'évaluation de sécurité commune pour les systèmes d'IA de pointe. Si l'Institut de sécurité de l'IA du Royaume-Uni, l'organe réglementaire de l'IA de l'UE et les organismes équivalents au Canada, au Japon, en Corée du Sud et en Australie adoptaient des normes partagées pour évaluer les modèles d'IA de pointe, les entreprises devraient respecter ces normes pour opérer sur leurs marchés. Cela crée une gouvernance par l'accès au marché plutôt que par obligation de traité, et c'est réalisable à court terme sans percées diplomatiques.
Un arrangement de partage de données entre instituts nationaux de sécurité de l'IA. L'AI Security Institute de UK a réalisé des évaluations de modèles d'IA de pointe avec un accès gouvernemental aux résultats non rendus publics. Un arrangement de partage de données entre instituts de sécurité alliés augmenterait l'intelligence collective sur les propriétés de sécurité des IA de pointe et créerait une base de preuves partagée pour les décisions de gouvernance. Les relations institutionnelles nécessaires à cet arrangement sont déjà partiellement en place.
Un groupe de travail technique mandaté sur la conception des systèmes de vérification. La question la plus ardue dans la conception d’un traité de gouvernance ASI est celle de la vérification du respect des obligations déclarées. Une coalition de puissances intermédiaires pourrait mandater un travail technique faisant autorité sur la conception d’un système de vérification, produisant une analyse qui accélérerait les négociations du traité lorsque les conditions politiques le permettront. Ce travail doit être mené avant le début des négociations, pas pendant.
Un engagement direct avec la Chine par des canaux bilatéraux qui ne nécessitent pas le cadre US-Chine. Le Japon et la Corée du Sud entretiennent avec la Chine des relations technologiques complexes mais durables. L’EU a un engagement réglementaire avec les entreprises technologiques chinoises via le Digital Markets Act et les cadres associés. Ces canaux offrent un dialogue sur les normes de gouvernance ASI qui opère indépendamment des dynamiques US-Chine et qui peut produire un type d’engagement différent des discussions bilatérales US-Chine actuelles.
« Les pays qui ont le plus à gagner d’une gouvernance efficace de ASI ne sont pas nécessairement ceux qui détiennent le plus de pouvoir dans la compétition actuelle. Les puissances moyennes disposent à la fois de l’incitation et de la capacité à construire l’architecture de gouvernance que les grandes puissances n’ont pas encore acceptée. »
Le cadre à deux puissances de la gouvernance de ASI sous-estime les options disponibles. Un monde dans lequel US et la Chine ne se sont pas mis d’accord sur des obligations contraignantes en matière de sécurité de l’IA est un monde dans lequel les pays situés entre eux doivent faire davantage de travail, comme ils l’ont fait pour la gouvernance de l’ozone, les mines terrestres, les armes chimiques et la Cour pénale internationale, et non un monde dans lequel la gouvernance est impossible. Les précédents existent. La question est de savoir si la coalition se formera avant que les capacités rendant la gouvernance nécessaire ne soient déjà hors de portée des institutions qui pourraient les gouverner.