Der Vertrag, der biologische Waffen verbietet, aber
Es kann nicht durchgesetzt werden, Lehren für ASI Governance

Das Übereinkommen über das Verbot der Entwicklung, Herstellung und Lagerung bakteriologischer (biologischer) und Toxinwaffen sowie über die Vernichtung solcher Waffen, allgemein als Biowaffenkonvention oder BWC abgekürzt, wurde am 10. April 1972 zur Unterzeichnung aufgelegt. Es trat am 26. März 1975 in Kraft. Es war der erste multilaterale Vertrag, der eine gesamte Kategorie von Massenvernichtungswaffen verbot, und er tat dies in weitreichenden Formulierungen: Artikel I verbietet unter allen Umständen die Entwicklung, Herstellung, Lagerung oder den Erwerb biologischer Agenzien zu offensiven Zwecken.

Die Sowjetunion betrieb eines der größten Biowaffenprogramme der Geschichte, während der Vertrag in Kraft war. Hier erfahren Sie, was dieses Scheitern ASI-Governance lehrt.

Die BWC hat derzeit 183 Vertragsstaaten. Jede Großmacht ist Unterzeichner.

Die Sowjetunion betrieb Biopreparat, ein massives geheimes Biowaffenprogramm, während ihrer gesamten Zeit als BWC-Vertragspartei. Auf seinem Höhepunkt beschäftigte Biopreparat mehr als 60.000 Wissenschaftler in Dutzenden von Einrichtungen, die waffenfähiges Milzbrand, Pocken, Pest, virale hämorrhagische Fieber und andere Erreger entwickelten. Es dauerte bis in die 1990er Jahre an, nachdem der Vertrag fast zwei Jahrzehnte in Kraft gewesen war. Das Programm wurde vor BWC-Überprüfungstreffen, diplomatischen Kontakten und Geheimdiensten jahrelang verborgen. Es wurde letztlich nicht durch einen Vertragsmechanismus aufgedeckt, sondern durch Überläufer, vor allem Dr. Kanatjan Alibekov, der später unter dem Namen Ken Alibek einen Bericht über seine Zeit als hochrangiger Biopreparat-Mitarbeiter veröffentlichte.

Die Lehre für die ASI-Governance ist präzise und unbequem: Ein Vertrag, der eine Tätigkeit verbietet, ohne ein System zur Aufdeckung von Verstößen zu schaffen, ist eine Bekräftigung gemeinsamer Normen ohne jedes Mittel zu ihrer Durchsetzung, kein Governance-Mechanismus.

Was die BWC tut und nicht tut

Die Verbote des Vertrags sind klar und weit gefasst. Er verbietet Entwicklung, Herstellung und Lagerung biologischer Waffen. Er verlangt die Vernichtung bestehender Bestände. Er untersagt die Weitergabe biologischer Waffenfähigkeit an andere Staaten. Diese Pflichten sind für alle Vertragsstaaten rechtlich bindend.

Der Konsultationsmechanismus in Artikel V ermöglicht es einer Vertragspartei, bei vermutetem Verstoß Konsultationen mit anderen Parteien zu beantragen. In der Praxis bedeutet dies, dass ein Land ein anderes formell fragen kann, ob es gegen den Vertrag verstößt, und das beschuldigte Land kann eine sinnvolle Antwort verweigern. Der Mechanismus wurde selten angewendet und hat nie zu einer Feststellung eines Verstoßes oder einer Abhilfe geführt.

Es gibt keine ständige Verifikationsstelle. Es gibt keine Inspektoren. Es gibt keine Pflicht, biologische Forschungsprogramme über freiwillige vertrauensbildende Maßnahmen hinaus zu melden, die die meisten Staaten nicht vollständig erfüllen. Der Vertrag sieht alle fünf Jahre Überprüfungskonferenzen vor, auf denen die Vertragsstaaten die Umsetzung besprechen, doch das sind diplomatische Treffen, keine investigativen Verfahren.

Warum Verifikation nie einbezogen wurde

Die BWC wurde im Vergleich zu anderen Rüstungskontrollverträgen der damaligen Zeit schnell verhandelt, der Verhandlungstext wurde zwischen 1969 und 1972 entwickelt. Die Geschwindigkeit spiegelte die politische Priorität wider, das Verbotsprinzip im Völkerrecht zu etablieren, in einem Moment, in dem sowohl die US als auch die Sowjetunion bereit waren, eines zu akzeptieren. Präsident Nixon verzichtete 1969 einseitig auf US biologische Waffen und ordnete die Zerstörung der US Bestände an, bevor der Vertrag abgeschlossen war.

Die Verifikationsfrage wurde als technisch zu schwierig und politisch zu umstritten angesehen, um im selben Verhandlungsfenster gelöst zu werden. Biologische Agenzien werden mit derselben Ausrüstung hergestellt, die in der pharmazeutischen und Impfstoffproduktion verwendet wird. Das Dual-Use-Problem war bei biologischen Waffen noch akuter als bei chemischen Waffen, weil die relevante industrielle Basis auf eine Weise untrennbar mit der zivilen Medizin verbunden ist, die bei spezialisierten chemischen Waffen-Vorläufern nicht gegeben ist. Inspektionsprotokolle zu entwerfen, die das Fehlen eines Waffenprogramms verifizieren können, ohne sensible pharmazeutische oder biodefensive Forschung preiszugeben, wurde während der Verhandlungsphase nicht gelöst, und die Entscheidung fiel, mit dem Verbot ohne Verifikation fortzufahren.

Diese Entscheidung war angesichts der politischen Bedingungen verständlich. Sie war auch, rückblickend betrachtet, ein schwerwiegender Fehler.

Das sowjetische Programm und was es bewiesen hat

Biopreparat operierte kontinuierlich von vor dem Inkrafttreten der BWC über den sowjetischen Zusammenbruch bis in die frühen Jahre der Russischen Föderation. Alibekows 1999 als Biohazard veröffentlichter Bericht beschreibt ein Programm, das explizit darauf ausgelegt war, jede mögliche Inspektion zu umgehen: Biologische Agenzien wurden unter zivilen Decknamen klassifiziert, Anlagen als pharmazeutische Betriebe dargestellt, und hohe Beamte hielten eine sorgfältige Trennung zwischen dem vertragskonformen zivilen Gesicht der sowjetischen biologischen Forschung und den parallel laufenden Waffenprogrammen aufrecht.

Es handelte sich um ein systematisches, groß angelegtes, organisatorisch ausgeklügeltes Programm, das etwa fünfzehn Jahre lang in direkter Widerspruch zu den Vertragsverpflichtungen der Sowjetunion stand, keine marginale Verletzung. Die sowjetische Regierung wusste, dass sie gegen den Vertrag verstieß. Sowjetische Beamte nahmen in diesem Zeitraum an BWC-Überprüfungskonferenzen und Vertrauensbildungsmaßnahmen teil. Der Vertrag bot keinen Mechanismus, um dies zu erkennen, zu untersuchen oder darauf zu reagieren.

Die Vereinigten Staaten wussten durch Geheimdienste, dass sowjetische Aktivitäten zu biologischen Waffen nach Inkrafttreten des Vertrags fortgesetzt wurden, doch das Fehlen eines formellen Inspektionsmechanismus machte formale Zuschreibung und Reaktion innerhalb des Vertragsrahmens unmöglich. Bilaterale diplomatische Konfrontationen fanden statt; sie führten zu russischer Anerkennung eines „vergangenen“ Programms und zu Leugnungen aktueller Aktivitäten, ohne dass unabhängige Verifikation möglich gewesen wäre.

Der gescheiterte Versuch, Verifizierung hinzuzufügen

Von 1994 bis 2001 verhandelte eine multilaterale Arbeitsgruppe ein Verifikationsprotokoll im Entwurf, das Inspektionsrechte zum BWC hinzufügen sollte. Die Ad-hoc-Gruppe der Vertragsstaaten traf sich vierundzwanzig Mal über sieben Jahre und erstellte einen Protokollentwurf von mehr als zweihundert Seiten. Im Juli 2001 lehnte die Vereinigten Staaten den Entwurf ab. Die wichtigsten US Einwände waren, dass das Inspektionsregime des Protokolls hochentwickelte Verstöße nicht wirksam aufdecken würde, während es US Pharmaunternehmen unzumutbare Belastungen auferlegte und geheime US Biodefense-Programme der Inspektion durch Staaten aussetzte, die selbst BWC-Verletzer sein könnten.

Beide Einwände spiegelten echte Bedenken über ein unvollkommenes Verifizierungsdesign wider. Keiner adressierte das zugrunde liegende Problem, dass der Vertrag ohne jeglichen Verifizierungsmechanismus weiterlief. Nach der Ablehnung durch den US brachen die Verhandlungen faktisch zusammen, und es wurde kein weiteres Verhandlungsmandat vereinbart. Die BWC trat in ihr sechstes Jahrzehnt als umfassendes Verbot ohne Durchsetzungsarchitektur ein.

Die direkte Lehre für die ASI-Governance

Das Scheitern der BWC ist die wichtigste negative Fallstudie für ASI-Governance-Design. Es demonstriert drei Dinge mit hoher Sicherheit.

Erstens ist ein Verbot ohne Verifikation keine Governance. Die Breite des Verbots in der BWC (die eine gesamte Waffenklasse bei nahezu universeller Beteiligung verbietet) verhinderte nicht, dass die Sowjetunion eines der größten biologischen Waffenprogramme der Geschichte betrieb. Die Worte des Vertrags schufen keine Verpflichtung, die die sowjetische Regierung beachtete, als sie berechnete, dass Nichteinhaltung in ihrem Interesse lag und nicht entdeckt werden konnte. Worte in einem Vertragstext, so klar formuliert und universell ratifiziert sie auch sein mögen, schaffen keine Verhaltensbeschränkungen ohne Überwachung und Konsequenzen bei Entdeckung.

Zweitens kann Verifikation nicht nachträglich hinzugefügt werden, wenn Großmächte zu dem Schluss gekommen sind, dass sie nicht in ihrem Interesse liegt. Die Verhandlungen 1994–2001 scheiterten nicht daran, dass eine Verifikationsarchitektur technisch unmöglich gewesen wäre, sondern daran, dass die Großmacht, die am ehesten in der Lage gewesen wäre, eine wirksame Verifikation zu entwerfen, zu dem Schluss kam, dass das verfügbare Design den Interessen ihrer Konkurrenten mehr diente als ihren eigenen. Sobald ein Vertrag ohne Verifikation existiert, kehren die politischen Bedingungen für die Hinzufügung von Verifikation möglicherweise nie zurück. Für ASI-Governance muss die Verifikationsarchitektur als Teil des ursprünglichen Rahmens vereinbart werden, nicht als technisches Detail, das später gelöst wird.

Drittens ist das Dual-Use-Problem eine Designherausforderung, kein vertragsblockierendes Hindernis. Das Scheitern der Verifikation der BWC wurde wesentlich auf die Dual-Use-Natur der Biotechnologie zurückgeführt. Die KI-Entwicklung steht vor einer analogen Dual-Use-Herausforderung, die vermutlich noch akuter ist. Doch die Chemiewaffenkonvention hat erfolgreich eine Verifikation für eine Dual-Use-Technologie entworfen, indem sie sorgfältig festlegte, worauf Inspektoren zugreifen durften und worauf nicht. Die Lehre aus dem Erfolg der CWC ist, dass ihre Lösung anhaltende technische und diplomatische Arbeit erfordert, die die BWC-Verhandler vor Abschluss des Verbots nicht geleistet haben, nicht dass Dual-Use-Probleme Verifikation verhindern.

"Ein ASI-Governance-Vertrag ohne Verifikationsmechanismen wäre das BWC des 21. Jahrhunderts: breit genug, um den Eindruck von Governance zu erzeugen, schwach genug, um niemanden zu binden, der sich für Nicht-Compliance entscheidet."

Die Biowaffenkonvention ist kein Scheitern der Absicht. Die Verbotsnormen, die sie etabliert hat, sind echt und haben viele Staaten davon abgehalten, Biowaffenprogramme zu entwickeln, die sie sonst verfolgt hätten. Es ist ein Scheitern des Designs: ein Vertrag, der das Unrecht, das er verhindern wollte, in klaren Worten festlegte und dann keinen Mechanismus schuf, dieses Unrecht zu entdecken, wenn Staaten es begehen wollten. ASI-Governance-Vorschläge, die Verbote gefährlicher KI-Entwicklung festlegen, ohne zu spezifizieren, wie diese Verbote verifiziert würden, folgen demselben Designpfad. Die Geschichte der BWC ist eine Warnung, kein Modell.

Der stärkste Widerstand

Der fairste Einwand ist, dass die BWC ein schwaches Präzedenzfall ist, weil ihr die Verifikation fehlt, sodass eine Kopie den Misserfolg importieren würde. Das ist genau die Lehre. Kopiere den Verbotsimpuls; kopiere nicht die fehlende Inspektionseinrichtung. ASI-Governance, die aus der BWC lernt, muss Verifikation in den ersten Entwurf setzen, nicht in einen späteren Anhang, der nie kommt.