Warum KI-Sicherheitsverträge zu Hause scheitern,
Die Innenpolitik der Ratifizierung

Die Regulierungsliteratur zur KI-Sicherheit konzentriert sich stark auf das internationale Verhandlungsproblem: Wie bringt man die US, China, die EU und andere große Akteure dazu, bindende Verpflichtungen einzugehen? Das ist ein echtes und schwieriges Problem. Es erhält weniger Aufmerksamkeit als verdient, aber es ist nicht das einzige Problem. Das Problem der innerstaatlichen Ratifizierung erhält fast keine. In der Geschichte der Rüstungskontrolle hat die innerstaatliche Ratifizierung mehr Verträge gekillt als gescheiterte internationale Verhandlungen.

Der Umfassende Kernwaffenteststopp-Vertrag wurde 1996 von den Vereinigten Staaten unterzeichnet und liegt seit dreißig Jahren unratifiziert. Internationale Vertragsverhandlungen sind die einfachere Hälfte des Problems. Die innerstaatliche Ratifizierung ist dort, wo Verträge sterben.

Wer eine ASI-Regulierungsstrategie entwirft, muss den innenpolitischen Kampf mitplanen, nicht nur den internationalen.

Wie Ratifizierung funktioniert und warum sie schwierig ist

Internationale Verträge werden durch Ratifikation zu bindendem innerstaatlichem Recht, was die Zustimmung durch das verfassungsrechtliche Verfahren jedes Landes erfordert. In den Vereinigten Staaten bedeutet das eine Zweidrittelmehrheit im Senat, 67 Stimmen in der aktuellen Kammer. Diese Schwelle, festgelegt in Artikel II der Verfassung, sollte sicherstellen, dass Verträge breiten überparteilichen Konsens widerspiegeln, bevor sie bindendes Recht werden. In der Praxis gibt sie der Minderheitspartei die Möglichkeit, jeden Vertrag zu blockieren, der keine starke parteiübergreifende Unterstützung hat, und sie gibt organisierten Industrien eine kleine Zahl von Abgeordneten, die sie überzeugen können, um die Ratifikation zu verhindern.

Andere Demokratien haben unterschiedliche Ratifikationsanforderungen, stehen aber alle vor Varianten desselben Problems. Parlamentarische Mehrheiten können sich zwischen der Verhandlung eines Vertrags durch eine Regierung und der Ratifikation ändern. Inländische Interessengruppen, die von den Verpflichtungen des Vertrags betroffen sind, haben starke Anreize, sich dagegen zu organisieren. Industrien, die sich durch den Vertrag benachteiligt sehen, werden erheblich aufwenden, um die Ratifikation zu verhindern.

Die Geschichte der US-Vertragsratifizierung ist zu einem erheblichen Teil eine Geschichte von Verträgen, die unterzeichnet, aber nicht ratifiziert wurden. SALT II, der CTBT, die Seerechtskonvention (die die US unterzeichnet, aber nie ratifiziert hat, obwohl sie eine bedeutende Seemacht ist) und die Konvention über die Rechte des Kindes (von jedem UN-Mitgliedstaat außer den Vereinigten Staaten ratifiziert) sind alles Verträge, deren internationale Verhandlung erfolgreich war und deren innerstaatliche Ratifizierung nicht.

Der SALT-II-Fall

SALT II zeigt, wie eine Vereinbarung, deren Verhandlung sieben Jahre dauerte, das persönliche Engagement zweier Staatsoberhäupter erforderte und für beide Seiten echten strategischen Wert besaß, dennoch an der Ratifizierung scheitern konnte, weil sich die innenpolitischen Bedingungen nach dem Abschluss der Vereinbarung verschoben hatten.

Carter legte SALT II im Juni 1979 dem Senat vor. Die Senatsdebatte offenbarte erheblichen republikanischen Widerstand, der sich auf drei Argumente konzentrierte: dass die Verifikationsbestimmungen des Vertrags unzureichend seien; dass der Vertrag der Sowjetunion Vorteile bei schweren Raketen einräume; und dass Rüstungskontrolle selbst eine naive Sicht auf sowjetische Absichten widerspiegele. Diese Argumente standen während der gesamten Verhandlungsphase zur Verfügung und waren im Vertragstext in unterschiedlichem Maße berücksichtigt worden. Sie wurden politisch entscheidend, als die sowjetische Invasion Afghanistans im Dezember 1979 das politische Umfeld veränderte. Carter zog den Vertrag im Januar 1980 aus der Senatsberatung zurück, und er kam nie zur Abstimmung.

Beide Seiten beobachteten anschließend mehrere Jahre lang freiwillig die meisten Grenzen von SALT II, aber der Vertrag trat nie in Kraft. Das politische Fenster für die Ratifizierung schloss sich, bevor der Senat abstimmte, und es öffnete sich nicht wieder.

Der CTBT-Fall

Der Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty wurde 1996 nach jahrelangen Verhandlungen zur Unterzeichnung freigegeben. Präsident Clinton unterzeichnete ihn im September 1996. Im Oktober 1999 stimmte der Senat mit 51-48 gegen die Ratifikation, das erste Mal, dass der Senat einen großen internationalen Sicherheitspakt seit dem Vertrag von Versailles 1920 ablehnte.

Die Gegenargumente konzentrierten sich auf Verifizierbarkeit und militärische Notwendigkeit: Senatoren, die gegen die Ratifizierung stimmten, argumentierten, dass das Überwachungssystem nicht alle Kernwaffentests über einer bestimmten Schwelle zuverlässig erkennen könne und dass US die Option brauche, Kernwaffen zu testen, um die Sicherheit und Zuverlässigkeit seines Arsenals zu erhalten. Die Clinton-Administration hatte nicht genügend politische Infrastruktur für die Ratifizierungskampagne aufgebaut, wurde von der Entscheidung des Mehrheitsführers im Senat überrascht, eine Abstimmung ohne normales Verfahren der Debatte im Plenum anzusetzen, und verlor die Abstimmung deutlich.

Der Vertrag befindet sich seither in rechtlicher Schwebe. Die Vereinigten Staaten bleiben Unterzeichner, aber nicht Vertragspartei, gebunden nur durch die Good-Faith-Verpflichtung der Wiener Konvention, nicht gegen Ziel und Zweck des Vertrags zu handeln. Dreißig Jahre nach seiner Öffnung zur Unterzeichnung ist der CTBT nicht in Kraft getreten, weil er die Ratifikation durch acht bestimmte Länder (darunter die Vereinigten Staaten, China, Indien und Pakistan) erfordert, die nicht ratifiziert haben.

Wie eine Opposition der KI-Industrie aussehen würde

Ein KI-Sicherheitsvertrag, der von den Vereinigten Staaten bindende Beschränkungen der Entwicklung von Frontier-KI verlangen würde, stünde organisierter Opposition der KI-Industrie und nationalen Sicherheitskreisen gegenüber, die argumentieren würden, dass Beschränkungen die Vereinigten Staaten gegenüber China benachteiligen.

Das Wettbewerbsnachteils-Argument wäre das politisch wirksamste. Das Argument würde lauten: Ein Vertrag, der US-KI-Unternehmen an Sicherheits-Evaluationsanforderungen und Entwicklungsbeschränkungen bindet, die chinesische Unternehmen nicht einhalten, wirkt als einseitige Einschränkung der US-Fähigkeit. Dieses Argument würde unabhängig davon vorgebracht, ob der Vertrag China tatsächlich bindet, weil die politische Wirksamkeit des Arguments nicht von seiner Richtigkeit abhängt. Die Senatsstimmen gegen SALT II wurden abgegeben, obwohl der Vertrag beide Seiten symmetrisch band.

Das Argument des wirtschaftlichen Schadens würde es begleiten. KI-Unternehmen, die signifikante Umsätze erzielen und Zehntausende hochbezahlter Arbeitskräfte beschäftigen, würden Daten zu den wirtschaftlichen Folgen von Entwicklungsbeschränkungen vorlegen. Abgeordnete in Staaten mit signifikanter KI-Industriepräsenz würden direktem Druck ihrer Wählerschaft ausgesetzt sein, die Ratifizierung abzulehnen.

Das Verifizierbarkeitsargument, das für den CTBT entscheidend war, würde bei der ASI-Governance wieder auftauchen. Jeder Verifizierungsmechanismus, der die Offenlegung von KI-Trainingsdaten, Modellarchitekturinformationen oder Hardwarekonfigurationen erfordert, würde auf Widerstand von Unternehmen stoßen, die um Wettbewerbsvorteile fürchten, und von nationalen Sicherheitsbehörden, die um geheime KI-Programme besorgt sind. Das Argument, das Verifizierungssystem sei unzureichend, um raffinierte Verstöße aufzudecken, belaste aber regelkonforme Akteure, steht strukturell für jedes Verifizierungsdesign zur Verfügung.

Was erfolgreiche Ratifizierungskampagnen getan haben

Verträge, die erfolgreich die Ratifizierung durch den US-Senat überstanden haben, teilen mehrere Merkmale, die sie von Verträgen unterscheiden, die es nicht schafften.

Sie bauten parteiübergreifende Unterstützung im Senat vor der Abstimmung auf, nicht währenddessen. Die Chemiewaffenkonvention, 1997 mit 74-26 Stimmen ratifiziert, hatte nachhaltige republikanische Unterstützung, weil republikanische Senatoren überzeugt waren, dass die Alternative (das US außerhalb eines nahezu universellen Vertrags, der Chemiewaffen verbietet) ein schlechteres Ergebnis wäre als die Unzulänglichkeiten des Vertrags. Die Administration arbeitete monatelang einzelne Senatoren vor der Abstimmung ab und hatte ihre Stimmen gezählt, bevor sie die Debatte eröffnete.

Sie mobilisierten auch außerhalb der Regierung stehende Gruppen zur Unterstützung. Die CWC-Ratifizierungskampagne umfasste aktive Unterstützung durch die American Chemical Society, große US-Chemieunternehmen, die zu dem Schluss kamen, dass die Teilnahme am Vertrag in ihrem kommerziellen Interesse lag, und Veteranenorganisationen, die das Chemiewaffenverbot aus humanitären Gründen unterstützten. Die Kampagne gegen den Vertrag beschränkte sich weitgehend auf ideologische Anti-Vertrags-Stimmen ohne vergleichbares institutionelles Gewicht.

Sie erhielten die Aufmerksamkeit des Präsidenten bis zur Ratifizierung, nicht nur bis zur Unterzeichnung. Carters Rückzug der Aufmerksamkeit von der Ratifizierung von SALT II, als seine Präsidentschaft von Iran und Afghanistan in Anspruch genommen wurde, trug zum Scheitern des Vertrags bei. Die Ratifizierung der CWC erhielt anhaltende Unterstützung aus dem Weißen Haus, einschließlich persönlicher Lobbyarbeit durch Präsident Clinton und hohe nationale Sicherheitsbeamte.

Ein AI-Sicherheitsvertrag, der ohne jahrelange innenpolitische Koalitionsbildung hinter sich den Senat erreicht, wird dasselbe Schicksal erleiden wie SALT II. Die politische Arbeit muss lange vor der Unterzeichnung beginnen.

Für ASI-Governance sind die innenpolitische Ratifizierungsherausforderung und die internationale Verhandlungshürde dieselbe Herausforderung aus unterschiedlichen Winkeln, nicht getrennt voneinander. Ein Vertragstext, der mit Blick auf die Ratifizierung durch den US-Senat entworfen wird, der den Verifizierbarkeitseinwand adressiert, der Bestimmungen enthält, die das Argument des Wettbewerbsnachteils schwerer aufrechtzuerhalten machen, und der so gestaltet ist, dass er überparteiliche Unterstützung gewinnt, hat international größere Erfolgschancen, weil er die Zwänge des anspruchsvollsten Ratifizierungsumfelds widerspiegelt. Und eine innenpolitische Koalitionsbildungs-Kampagne, die bereits vor Abschluss des Vertrags läuft, verleiht der Regierung in internationalen Verhandlungen Glaubwürdigkeit, die ihr fehlt, wenn sie einen Vertrag aushandelt, den sie nicht ratifizieren kann.