Wenn Menschen argumentieren, internationale ASI-Governance sei unmöglich, greifen sie eines der häufigsten strukturellen Argumente auf: den UN-Sicherheitsrat. China und Russland, so das Argument, würden jede bindende Beschränkung der KI-Entwicklung einfach vetoen. Der UN könne nicht handeln. Deshalb könne bindende ASI-Governance nicht stattfinden.

Jedes Rahmenwerk, das ASI-Governance-Durchsetzung über den Sicherheitsrat leitet, gibt jedem der beiden Länder die Möglichkeit, sie vollständig zu blockieren. Dieses Constraint zu kennen prägt, wie eine wirksame ASI-Governance-Architektur aussieht und wie sie nicht aussehen kann.

Dieses Argument missversteht, wie internationale Governance tatsächlich funktioniert. Das Vetorecht des Sicherheitsrats ist real und folgenreich, gilt aber für ein viel engeres Set von Entscheidungen, als die meisten Menschen annehmen. Genau zu verstehen, was das Veto abdeckt und was nicht, ist die Voraussetzung für die Gestaltung einer ASI-Governance-Architektur, die in einer Welt, in der China und Russland ihre AI-Entwicklung nicht freiwillig einschränken werden, tatsächlich funktionieren kann.

Was der Sicherheitsratsveto tatsächlich abdeckt

Der UN-Sicherheitsrat hat gemäß Kapitel VII der UN-Charta die Befugnis, Durchsetzungsmaßnahmen zu genehmigen, wenn er feststellt, dass der internationale Frieden und die Sicherheit bedroht sind. Diese Maßnahmen umfassen wirtschaftliche Sanktionen, Waffenembargos und die Genehmigung militärischer Gewalt. Die fünf ständigen Mitglieder – die Vereinigten Staaten, das Vereinigte Königreich, Frankreich, China und Russland – haben jeweils ein Veto über diese Kapitel-VII-Resolutionen.

Was das Veto nicht abdeckt, ist die Verhandlung und Ratifizierung von Verträgen. Staaten verhandeln Verträge über separate Prozesse. Sie unterzeichnen Verträge bilateral oder multilateral. Sie ratifizieren Verträge über ihre innerstaatlichen Gesetzgebungsverfahren. Der Sicherheitsrat spielt dabei keine Rolle. China kann die Chemiewaffenkonvention nicht mit einem Veto blockieren. Russland kann den Atomwaffensperrvertrag nicht mit einem Veto blockieren. Keines der beiden Länder kann andere Staaten daran hindern, einen KI-Sicherheitsvertrag zu verhandeln und zu ratifizieren.

Das Veto zählt in der Durchsetzungsphase, nicht in der Vertragsphase. Wenn ein Staat einen Vertrag verletzt und die geschädigten Parteien den Sicherheitsrat um die Genehmigung von Durchsetzungsmaßnahmen bitten, kann ein P5-Veto diese Genehmigung blockieren. Das ist ein echtes Problem für die Vertragsgestaltung. Es bedeutet, dass eine Governance-Architektur, die für ihren bindenden Charakter auf die Durchsetzung durch den Sicherheitsrat angewiesen ist, im entscheidenden Moment der Durchsetzung anfällig für P5-Behinderung ist.

Die Lösung besteht darin, nicht von der Durchsetzung durch den Sicherheitsrat abhängig zu sein.

Wie erfolgreiche Verträge das Veto umgehen

Die Chemiewaffenkonvention (1993) ist der aufschlussreichste Präzedenzfall. Die Organisation für das Verbot chemischer Waffen mit Sitz in Den Haag führt Routineinspektionen der chemischen Anlagen von Mitgliedstaaten durch und untersucht mutmaßliche Verstöße. Ihr Leitungsorgan, die Konferenz der Vertragsstaaten, kann Verantwortung für Verstöße zuweisen und über Konsequenzen entscheiden, einschließlich der Aussetzung der Rechte und Privilegien eines verstoßenden Staates. Keiner dieser Prozesse erfordert eine Autorisierung durch den Sicherheitsrat.

Als Syrien 2013 und erneut 2017 und 2018 chemische Waffen einsetzte, untersuchte die OPCW, schrieb die Verantwortung zu und setzte Syriens Rechte in der Organisation aus. Russland legte wiederholt Vetos gegen Sicherheitsratsresolutionen zum syrischen Chemiewaffeneinsatz ein. Aber Russlands Vetos konnten die Tatsachenfeststellungen der OPCW oder die Konsequenzen, die die Konferenz der Vertragsstaaten durch ihre eigenen Verfahren verhängte, nicht rückgängig machen. Die operationelle Unabhängigkeit der OPCW vom Sicherheitsrat war genau das, was sie angesichts von P5-Blockaden funktionsfähig machte.

Die OPCW Design-Lektion

Der Gründungsvertrag der OPCW verankerte Verifikation, Attribution und Konsequenzautorität bewusst in den eigenen Gremien der Organisation und nicht im Sicherheitsrat. Als Russland im Sicherheitsrat Maßnahmen gegen den Chemiewaffeneinsatz in Syrien blockierte, lief der Untersuchungs- und Rechenschaftsprozess der OPCW über ihre eigenen Verfahren weiter. Diese Designentscheidung machte das CWC-Regime genau unter den politischen Bedingungen handlungsfähig, unter denen ein vom Sicherheitsrat abhängiges Design zusammengebrochen wäre.

Die Internationale Atomenergie-Organisation verwendet eine ähnliche Zwei-Schienen-Struktur. Das IAEA Board of Governors kann einen Staat wegen Nichteinhaltung seiner Safeguards-Verpflichtungen feststellen und diese Feststellung dem Sicherheitsrat melden. Die Feststellung des Boards bleibt jedoch unabhängig davon bestehen, was der Sicherheitsrat damit macht. Als Iran 2005 wegen Nichteinhaltung festgestellt wurde, war die Resolution des IAEA Boards eine rechtlich und politisch bedeutsame Tatsache, noch bevor der Sicherheitsrat tätig wurde. Das IAEA berichtet Nichteinhaltung auch an die UN General Assembly, die zwar keine Durchsetzungsmaßnahmen autorisieren kann, aber politischen Druck durch eigene Resolutionen verstärken kann.

Die General Assembly-Alternative

Die UN-Generalversammlung hat 193 Mitglieder, und ihre Resolutionen können nicht mit einem Veto blockiert werden. Resolutionen der Generalversammlung sind nicht in derselben Weise rechtlich bindend wie Resolutionen des Sicherheitsrats, aber sie sind weit davon entfernt, irrelevant zu sein. Sie repräsentieren Konsenspositionen der internationalen Gemeinschaft. Sie schaffen normative Rahmen, die Vertragsverhandlungen, innerstaatliche Gesetzgebung und Gerichtsentscheidungen über staatliche Pflichten nach Völkergewohnheitsrecht beeinflussen.

Die Generalversammlung hat sich bereits mit ASI-Governance befasst. Im März 2024 verabschiedete sie per Konsens eine Resolution über die Nutzung der Chancen sicherer, geschützter und vertrauenswürdiger künstlicher Intelligenz für nachhaltige Entwicklung. Dies war kein bindendes Governance-Instrument, aber es war die erste Resolution der Generalversammlung, die international vereinbarte Sprache über den Charakter verantwortungsvoller AI-Entwicklung etablierte. Die Sprache in diesen Resolutionen wird zur Baseline, von der aus Vertragsverhandlungen arbeiten.

Das Uniting-for-Peace-Verfahren (1950) legte fest, dass die Generalversammlung bei Blockade des Sicherheitsrats durch ein Veto in einer Notfallsondersitzung über Fragen des internationalen Friedens und der Sicherheit beraten kann. Dieses Verfahren wurde mehrfach angewandt, zuletzt im Zusammenhang mit Russlands Invasion der Ukraine 2022. Theoretisch könnte das Uniting-for-Peace-Verfahren bei einer durch Sicherheitsratsblockade verhinderten Reaktion auf eine KI-bezogene Katastrophe die Beratung in die Generalversammlung verlagern. Das würde keine bindende Durchsetzungsermächtigung erzeugen, aber eine politische und normative Reaktion mit realem Gewicht.

Welche Vertragsarchitektur vermeidet das Vetoproblem

Ein ASI-Governance-Vertrag, der in einer Welt mit UNSC-Vetoblockaden funktionieren soll, würde mehrere Merkmale mit den wirksamsten bestehenden Rüstungskontroll- und Abrüstungsregimen teilen.

Die Verifikationsautorität muss bei einem Vertragsorgan liegen, nicht beim Sicherheitsrat. Der Vertrag würde eine unabhängige Organisation errichten, vergleichbar mit der OPCW oder der IAEA, mit eigenem Vorstand, Inspektorat und Entscheidungsverfahren zur Feststellung von Verstößen und zur Verhängung von Sanktionen. Den Konsequenzen, die dem Vertragsorgan zur Verfügung stehen, gehören die Aussetzung von Mitgliedschaftsrechten, öffentliche Namensnennung und Bloßstellung durch Attributionsberichte sowie der Ausschluss von technischen Kooperationsprogrammen an. Diese Konsequenzen erfordern keine Autorisierung durch den Sicherheitsrat.

Das Vertragsorgan würde seine Feststellungen dem Sicherheitsrat melden, doch der Bericht hätte eigenständige Bedeutung. Eine formelle Feststellung durch das ASI-Vertragsorgan, dass ein Staat gegen seine Verpflichtungen verstoßen habe, wäre eine bedeutende politische und rechtliche Tatsache, unabhängig davon, ob der Sicherheitsrat anschließend Durchsetzungsmaßnahmen autorisiert. Dies ist das IAEA-Modell: Die Überweisung des Board of Governors an den Sicherheitsrat ist nicht nur verfahrensmäßig, sondern erzeugt politischen Druck, der unabhängig davon wirkt, ob der Rat handelt.

Staaten, die den Vertrag ratifizieren, würden die Zuständigkeit eines unabhängigen Streitbeilegungsmechanismus akzeptieren. Das Handelsrecht liefert hier ein nützliches Modell. Das Streitbeilegungssystem der Welthandelsorganisation, das Vergeltungsmaßnahmen im Handel autorisieren kann, operiert unabhängig vom Sicherheitsrat. WTO-Mitgliedstaaten akzeptieren diese Zuständigkeit als Bedingung der Mitgliedschaft. Ein ASI-Governance-Vertrag könnte analoge Bestimmungen enthalten und so einen Durchsetzungsmechanismus über Handelsfolgen schaffen, den kein Sicherheitsratsveto erreichen kann.

„Das Vetoproblem ist real. Aber es gilt für einen engeren Ausschnitt von Governance, als die Leute annehmen. Die wirksamsten Rüstungskontrollregime haben Verifikations-, Attributions- und Konsequenzmechanismen geschaffen, die unabhängig von einer Autorisierung durch den Sicherheitsrat operieren. ASI-Governance kann derselben architektonischen Logik folgen.“

Das schwierigere Problem: Nicht-Parteien regieren

Das Umgehen des Vetos im Sicherheitsrat löst das Problem, Vertragsparteien zu regeln, die später ihre Pflichten verletzen. Es löst nicht das schwierigere Problem, Staaten zu regeln, die dem Vertrag von vornherein nicht beitreten.

Wenn China oder Russland einen ASI-Governance-Vertrag nicht ratifizieren, unterliegen ihre KI-Programme dessen Verpflichtungen überhaupt nicht. Kein Inspektionsregime, kein Vertragsorgan, kein Streitbeilegungsmechanismus gilt für eine Nicht-Partei. Das Sicherheitsrats-Veto-Problem wird in diesem Fall irrelevant, weil die betreffenden Staaten vollständig außerhalb des Vertragsrahmens stehen.

Das ist die echte strukturelle Herausforderung für ASI-Governance, mit der das Sicherheitsrats-Veto-Problem manchmal verwechselt wird. Sie erfordert einen anderen Satz von Lösungen: Marktzugangsbedingungen (die Einhaltung von Sicherheitsstandards als Bedingung für KI-Export oder -Import vorschreiben), Koalitionsbildung, um Nichtteilnahme kostspielig zu machen, und die Normsetzungsprozesse über die Generalversammlung und andere multilaterale Foren, die die politischen Kosten erhöhen, außerhalb des Rahmenwerks zu bleiben. Das sind die Strategien, die das Minenverbotsabkommen und den Internationalen Strafgerichtshof zu wirksamen Instrumenten machten, selbst ohne die Beteiligung der Vereinigten Staaten, Chinas und Russlands.

Das Vetorecht im Sicherheitsrat ist eine echte Einschränkung dessen, wie verbindliche internationale ASI-Governance aussehen kann. Es ist keine Einschränkung dessen, ob verbindliche internationale ASI-Governance möglich ist. Die Institutionen, die Massenvernichtungswaffen erfolgreich reguliert haben, haben diese Einschränkung durch sorgfältige Vertragsgestaltung, unabhängige Verifizierungsstellen und Durchsetzungsmechanismen umgangen, die nicht von der Autorisierung des Sicherheitsrats abhängen. Architekten von ASI-Governance sollten diese Designs studieren, statt das Veto als dauerhafte Obergrenze des Machbaren zu akzeptieren.