Le traité qui interdit les armes biologiques mais
Ne peut pas l'appliquer, leçons pour la gouvernance de ASI

La Convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication et du stockage des armes bactériologiques (biologiques) ou à toxines et sur leur destruction, universellement abrégée en Convention sur les armes biologiques ou BWC, a été ouverte à la signature le 10 avril 1972. Elle est entrée en vigueur le 26 mars 1975. Il s’agissait du premier traité multilatéral interdisant une catégorie entière d’armes de destruction massive, et il l’a fait en termes larges : l’article I interdit le développement, la production, le stockage ou l’acquisition d’agents biologiques à des fins offensives en toutes circonstances.

L'Union soviétique a mené l'un des plus grands programmes d'armes biologiques de l'histoire alors que le traité était en vigueur. Voici ce que cet échec enseigne à la gouvernance ASI.

La BWC compte actuellement 183 États parties. Toutes les grandes puissances en sont signataires.

L'Union soviétique a exploité Biopreparat, un programme massif et clandestin d'armes biologiques, tout au long de sa période en tant que partie à la BWC. À son apogée, Biopreparat employait plus de 60 000 scientifiques dans des dizaines d'installations développant des armes à l'anthrax, à la variole, à la peste, aux fièvres hémorragiques virales et à d'autres agents. Il s'est poursuivi jusqu'aux années 1990, après que le traité ait été en vigueur pendant près de deux décennies. Le programme a été dissimulé aux réunions d'examen de la BWC, aux contacts diplomatiques et aux services de renseignement pendant des années. Il a finalement été révélé non par un mécanisme du traité, mais par des transfuges, dont le plus éminent était le Dr Kanatjan Alibekov, qui a publié plus tard un récit de son temps en tant que haut responsable de Biopreparat sous le nom de Ken Alibek.

La leçon pour la gouvernance du ASI est précise et inconfortable : un traité qui interdit une activité sans créer de système de détection des violations est une reformulation de normes partagées sans aucun moyen de les faire respecter, et non un mécanisme de gouvernance.

Ce que la BWC fait et ne fait pas

Les interdictions du traité sont claires et larges. Il interdit le développement, la production et le stockage d'armes biologiques. Il exige la destruction des stocks existants. Il interdit le transfert de capacités d'armes biologiques vers d'autres États. Ces obligations sont juridiquement contraignantes pour tous les États parties.

Le mécanisme de consultation prévu à l’article V permet à un État partie de demander des consultations avec les autres parties s’il estime qu’une violation a eu lieu. En pratique, cela signifie qu’un pays peut officiellement demander à un autre s’il viole le traité, et que le pays accusé peut refuser de répondre de manière substantielle. Ce mécanisme a été invoqué rarement et n’a jamais abouti à la constatation d’une violation ni à aucune réparation.

Il n’existe pas d’organe permanent de vérification. Il n’y a pas d’inspecteurs. Il n’y a aucune obligation de déclarer les programmes de recherche biologique au-delà de mesures volontaires de confiance que la plupart des États ne remplissent pas complètement. Le traité prévoit des conférences d’examen tous les cinq ans où les États parties discutent de la mise en œuvre, mais ce sont des réunions diplomatiques, pas des processus d’enquête.

Pourquoi la vérification n'a jamais été incluse

La BWC a été négociée rapidement par rapport aux autres traités de maîtrise des armements de l'époque, le texte de négociation ayant été élaboré entre 1969 et 1972. Cette rapidité reflétait la priorité politique d'établir le principe d'interdiction en droit international, à un moment où tant les US que l'Union soviétique étaient disposés à en accepter un. Le président Nixon a renoncé unilatéralement aux armes biologiques US en 1969 et ordonné la destruction des stocks US avant la conclusion du traité.

La question de la vérification a été jugée trop techniquement difficile et politiquement contentieuse pour être résolue dans la même fenêtre de négociation. Les agents biologiques sont produits avec le même équipement que celui utilisé dans la fabrication pharmaceutique et de vaccins. Le problème du double usage était encore plus aigu pour les armes biologiques que pour les armes chimiques, car la base industrielle concernée est indissociable de la médecine civile d’une manière que ne le sont pas les précurseurs chimiques spécialisés. Concevoir des protocoles d’inspection permettant de vérifier l’absence d’un programme d’armes sans révéler des recherches pharmaceutiques ou de biodéfense sensibles n’a pas été résolu pendant la période de négociation, et la décision a été prise de procéder à l’interdiction sans la vérification.

Cette décision était compréhensible au vu des conditions politiques. C’était aussi, rétrospectivement, une grave erreur.

Le programme soviétique et ce qu'il a prouvé

Biopreparat a fonctionné en continu depuis avant l’entrée en vigueur de la BWC, à travers l’effondrement soviétique et jusqu’aux premières années de la Fédération de Russie. Le récit d’Alibekov, publié en 1999 sous le titre Biohazard, décrit un programme explicitement structuré pour échapper à toute inspection potentielle : les agents biologiques étaient classés sous des noms civils de couverture, les installations étaient présentées comme des usines pharmaceutiques, et les hauts responsables maintenaient une séparation soigneuse entre la façade civile conforme au traité de la recherche biologique soviétique et les programmes d’armement qui fonctionnaient en parallèle.

Il s'agissait d'un programme systématique, à grande échelle et organisationnellement sophistiqué, qui a fonctionné en contradiction directe avec les obligations conventionnelles de l'Union soviétique pendant environ quinze ans, et non d'une violation marginale. Le gouvernement soviétique savait qu'il violait le traité. Des responsables soviétiques ont participé aux conférences d'examen de la BWC et aux soumissions de mesures de confiance pendant cette période. Le traité n'a fourni aucun mécanisme pour détecter, enquêter ou répondre à tout cela.

Les États-Unis savaient, par le renseignement, que l’activité soviétique en matière d’armes biologiques se poursuivait après l’entrée en vigueur du traité, mais l’absence de mécanisme d’inspection formel rendait impossible toute attribution et réponse formelle dans le cadre du traité. Des confrontations diplomatiques bilatérales ont eu lieu ; elles ont abouti à une reconnaissance russe d’un programme « passé » et à des dénis d’activité actuelle, sans vérification indépendante possible.

La tentative ratée d’ajouter une vérification

De 1994 à 2001, un groupe de travail multilatéral a négocié un projet de protocole de vérification destiné à ajouter des droits d'inspection à la CAB. Le Groupe spécial des États parties s'est réuni vingt-quatre fois sur sept ans et a produit un projet de protocole de plus de deux cents pages. En juillet 2001, les États-Unis ont rejeté le projet. Les principales objections des US étaient que le régime d'inspection du protocole ne détecterait pas efficacement les violations sophistiquées tout en imposant des charges inacceptables aux entreprises pharmaceutiques des US et en exposant des programmes de biodéfense classifiés des US à l'inspection par des États qui pourraient eux-mêmes violer la CAB.

Les deux objections reflétaient de réelles préoccupations quant à un dispositif de vérification imparfait. Ni l’une ni l’autre n’abordait le problème de fond : le traité continuait de s’appliquer sans aucun mécanisme de vérification. Après le rejet du US, les négociations ont pratiquement cessé et aucun nouveau mandat de négociation n’a été adopté. La BWC est entrée dans sa sixième décennie en tant qu’interdiction globale dépourvue de toute architecture de contrôle.

La leçon directe pour la gouvernance du ASI

L’échec de la BWC est l’étude de cas négative la plus importante pour la conception de la gouvernance de ASI. Elle démontre trois choses avec une grande confiance.

D'abord, une interdiction sans vérification n'est pas une gouvernance. L'ampleur de l'interdiction dans la BWC (qui bannit toute une catégorie d'armes avec une participation quasi universelle) n'a pas empêché l'Union soviétique de mener l'un des plus vastes programmes d'armes biologiques de l'histoire. Les termes du traité n'ont créé aucune obligation que le gouvernement soviétique ait choisi de respecter lorsqu'il a jugé que le non-respect lui était profitable et indétectable. Les mots d'un texte de traité, aussi clairement rédigés et universellement ratifiés soient-ils, ne créent pas de contraintes comportementales en l'absence de surveillance et de conséquences en cas de détection.

Deuxièmement, la vérification ne peut pas être ajoutée après coup lorsque les grandes puissances ont conclu qu’elle n’était pas dans leur intérêt. La négociation de 1994-2001 a échoué non parce qu’une architecture de vérification était techniquement impossible, mais parce que la puissance la plus capable de concevoir une vérification efficace a estimé que le dispositif disponible servait davantage les intérêts de ses concurrents que les siens. Une fois qu’un traité existe sans vérification, les conditions politiques pour y ajouter une vérification ne reviendront peut-être jamais. Pour une gouvernance de type ASI, l’architecture de vérification doit être convenue dans le cadre initial, et non reportée comme un détail technique à résoudre plus tard.

Troisièmement, le problème du double usage est un défi de conception, pas un obstacle bloquant les traités. L’échec de la vérification de la BWC a été largement attribué à la nature double usage de la technologie biologique. Le développement de l’IA est confronté à un défi analogue de double usage, sans doute plus aigu. Mais la Convention sur les armes chimiques a réussi à concevoir une vérification pour une technologie à double usage en délimitant soigneusement ce que les inspecteurs pouvaient ou ne pouvaient pas accéder. La leçon du succès de la CWC est que leur résolution exige un travail technique et diplomatique soutenu que les négociateurs de la BWC n’ont pas entrepris avant la conclusion de l’interdiction, et non que les problèmes de double usage empêchent la vérification.

« Un traité de gouvernance ASI sans mécanismes de vérification serait la BWC du XXIe siècle : assez large pour donner l'impression d'une gouvernance, assez faible pour ne contraindre personne qui choisit de ne pas s'y conformer. »

La Convention sur les armes biologiques n'est pas un échec d'intention. Les normes d'interdiction qu'elle a établies sont réelles et ont empêché de nombreux États de développer des programmes d'armes biologiques qu'ils auraient pu poursuivre autrement. C'est un échec de conception : un traité qui a défini clairement le mal qu'il cherchait à prévenir, puis n'a créé aucun mécanisme pour détecter ce mal lorsque des États choisissaient de le commettre. Les propositions de gouvernance des ASI qui établissent des interdictions sur le développement d'IA dangereuse sans préciser comment ces interdictions seraient vérifiées suivent la même voie de conception. L'histoire de la CAB est un avertissement, pas un modèle.

La plus forte opposition

L’objection la plus juste est que la BWC constitue un précédent faible parce qu’elle manque de vérification, donc la copier reviendrait à importer l’échec. C’est précisément la leçon. Copier l’impulsion d’interdiction ; ne pas copier l’absence d’inspection. La gouvernance de ASI qui s’inspire de la BWC doit placer la vérification dans le premier projet, pas dans une annexe ultérieure qui n’arrivera jamais.