Le Conseil de Sécurité des UN
Problème de veto dans la gouvernance ASI.

Quand les gens affirment que la gouvernance internationale de ASI est impossible, l'un des arguments structurels les plus courants qu'ils invoquent est le Conseil de sécurité de UN. La Chine et la Russie, selon cet argument, vont simplement opposer leur veto à toute contrainte contraignante sur le développement de l'IA. UN ne peut pas agir. Par conséquent, une gouvernance contraignante de ASI ne peut pas avoir lieu.

Tout cadre qui fait passer l'application de la gouvernance ASI par le Conseil de sécurité donne à l'un ou l'autre pays le pouvoir de la bloquer entièrement. Connaître cette contrainte façonne ce à quoi peut ressembler une architecture efficace de gouvernance ASI, et ce à quoi elle ne peut pas ressembler.

Cet argument méconnaît la façon dont fonctionne réellement la gouvernance internationale. Le droit de veto du Conseil de sécurité est réel et important, mais il s’applique à un ensemble de décisions bien plus restreint que la plupart des gens ne le pensent. Comprendre exactement ce que couvre le veto et ce qu’il ne couvre pas est la condition préalable pour concevoir une architecture de gouvernance du ASI qui puisse réellement fonctionner dans un monde où la Chine et la Russie ne limiteront pas volontairement leur développement de l’IA.

Ce que couvre réellement le veto du Conseil de sécurité

Le Conseil de sécurité du UN dispose de l’autorité, en vertu du chapitre VII de la Charte du UN, pour autoriser des mesures d’exécution lorsqu’il constate une menace contre la paix et la sécurité internationales. Ces mesures comprennent des sanctions économiques, des embargos sur les armes et l’autorisation du recours à la force militaire. Les cinq membres permanents, les États-Unis, le Royaume-Uni, la France, la Chine et la Russie, disposent chacun d’un droit de veto sur ces résolutions du chapitre VII.

Ce que le veto ne couvre pas, c'est la négociation et la ratification des traités. Les États négocient les traités par des processus distincts. Ils signent les traités de manière bilatérale ou multilatérale. Ils ratifient les traités par leurs processus législatifs nationaux. Le Conseil de sécurité n'y joue aucun rôle. La Chine ne peut pas opposer son veto à la Convention sur les armes chimiques. La Russie ne peut pas opposer son veto au Traité de non-prolifération nucléaire. Aucun de ces deux pays ne peut empêcher d'autres États de négocier et de ratifier un traité sur la sécurité de l'IA.

Le veto compte au stade de l'application, pas à celui du traité. Si un État viole un traité et que les parties lésées veulent que le Conseil de sécurité autorise des mesures d'application, un veto des P5 peut bloquer cette autorisation. C'est un vrai problème pour la conception des traités. Cela signifie qu'une architecture de gouvernance qui dépend de l'application par le Conseil de sécurité pour son caractère contraignant est vulnérable à l'obstruction des P5 au moment précis où l'application est nécessaire.

La solution est de ne pas dépendre de l'application par le Conseil de sécurité.

Comment les traités réussis contournent le veto

La Convention sur les armes chimiques (1993) constitue le précédent le plus instructif. L'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques, dont le siège est à La Haye, effectue des inspections de routine des installations chimiques des États membres et enquête sur les violations alléguées. Son organe de direction, la Conférence des États parties, peut attribuer la responsabilité des violations et prendre des décisions sur les conséquences, y compris la suspension des droits et privilèges d'un État en infraction. Aucun de ces processus ne nécessite l'autorisation du Conseil de sécurité.

Lorsque la Syrie a utilisé des armes chimiques en 2013, puis à nouveau en 2017 et 2018, le OPCW a enquêté, attribué la responsabilité et suspendu les droits de la Syrie au sein de l'organisation. La Russie a opposé son veto à plusieurs reprises aux résolutions du Conseil de sécurité sur l'utilisation d'armes chimiques par la Syrie. Mais les vetos russes n'ont pu annuler ni les conclusions factuelles du OPCW ni les conséquences imposées par la Conférence des États parties selon ses propres procédures. L'indépendance opérationnelle du OPCW vis-à-vis du Conseil de sécurité est précisément ce qui l'a rendu fonctionnel face à l'obstruction des P5.

L'Agence internationale de l'énergie atomique utilise une structure à deux voies similaire. Le Conseil des gouverneurs du IAEA peut constater qu'un État ne respecte pas ses obligations de garanties et signaler cette constatation au Conseil de sécurité. Mais la constatation du Conseil reste valable indépendamment de ce que le Conseil de sécurité en fait. Lorsque l'Iran a été déclaré en non-conformité en 2005, la résolution du Conseil du IAEA constituait un fait juridiquement et politiquement significatif avant même que le Conseil de sécurité n'agisse. Le IAEA signale également les cas de non-conformité à l'Assemblée générale du UN, qui, bien qu'elle ne puisse pas autoriser des mesures d'exécution, peut amplifier la pression politique par ses propres résolutions.

L'alternative de l'Assemblée générale

L’Assemblée générale de l’UN compte 193 membres et ses résolutions ne peuvent être vetoées. Ces résolutions ne sont pas juridiquement contraignantes comme celles du Conseil de sécurité, mais elles sont loin d’être sans effet. Elles expriment des positions de consensus de la communauté internationale. Elles établissent des cadres normatifs qui nourrissent les négociations de traités, les législations nationales et les décisions judiciaires sur les obligations des États en droit international coutumier.

L'Assemblée générale a déjà commencé à s'engager dans la gouvernance de ASI. En mars 2024, elle a adopté par consensus une résolution sur la saisie des opportunités offertes par une intelligence artificielle sûre, sécurisée et digne de confiance pour le développement durable. Ce n'était pas un instrument de gouvernance contraignant, mais c'était la première résolution de l'Assemblée générale à établir un langage internationalement convenu sur le caractère du développement responsable de l'IA. Le langage de ces résolutions devient la base à partir de laquelle les négociations de traités s'effectuent.

La procédure « Unir pour la paix » (1950) a établi que lorsque le Conseil de sécurité est paralysé par un veto, l’Assemblée générale peut se réunir en session extraordinaire d’urgence pour examiner les questions relatives à la paix et à la sécurité internationales. Cette procédure a été invoquée à plusieurs reprises, notamment récemment concernant l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022. En théorie, si une paralysie du Conseil de sécurité empêchait une réponse à une catastrophe liée à l’IA, la procédure « Unir pour la paix » pourrait transférer l’examen à l’Assemblée générale. Cela ne produirait pas une autorisation d’application contraignante, mais une réponse politique et normative d’un poids réel.

Quelle architecture de traité évite le problème du veto

Un traité de gouvernance de ASI conçu pour fonctionner dans un monde d’obstruction par veto de UNSC partagerait plusieurs caractéristiques avec les régimes de contrôle des armements et de désarmement les plus efficaces existants.

L'autorité de vérification doit résider dans un organe de traité, et non au Conseil de sécurité. Le traité créerait une organisation indépendante, analogue au OPCW ou au IAEA, dotée de son propre conseil d'administration, de son inspectorate et de procédures décisionnelles pour constater les violations et imposer des conséquences. Les conséquences à la disposition de l'organe du traité comprendraient la suspension des droits de membre, la mise au pilori par des rapports publics d'attribution, et l'exclusion des programmes de coopération technique. Ces conséquences ne requièrent pas l'autorisation du Conseil de sécurité.

L'organe du traité transmettrait ses conclusions au Conseil de sécurité, mais le rapport aurait une signification indépendante. Une conclusion formelle de l'organe de gouvernance du traité ASI selon laquelle un État aurait violé ses obligations constituerait un fait politique et juridique significatif, que le Conseil de sécurité autorise ou non ensuite des mesures d'exécution. C'est le modèle du IAEA : la saisine du Conseil de sécurité par le Conseil des gouverneurs n'est pas seulement procédurale, elle génère une pression politique qui opère indépendamment de l'action du Conseil.

Les États ratifiant le traité accepteraient la juridiction d'un mécanisme indépendant de règlement des différends. Le droit commercial fournit ici un modèle utile. Le système de règlement des différends de l'Organisation mondiale du commerce, qui peut autoriser des mesures commerciales de rétorsion, fonctionne indépendamment du Conseil de sécurité. Les États membres de l'OMC acceptent cette juridiction comme condition d'adhésion. Un traité de gouvernance de ASI pourrait inclure des dispositions analogues, créant un mécanisme d'application par des conséquences commerciales qu'aucun veto du Conseil de sécurité ne peut bloquer.

« Le problème du veto est réel. Mais il s'applique à une tranche plus étroite de gouvernance que les gens ne le supposent. Les régimes de contrôle des armements les plus efficaces ont construit des mécanismes de vérification, d'attribution et de conséquence qui fonctionnent indépendamment de l'autorisation du Conseil de sécurité. La gouvernance de ASI peut suivre la même logique architecturale. »

Le problème le plus difficile : gouverner les non-parties

Contourner le veto du Conseil de sécurité résout le problème de la gouvernance des parties au traité qui violeraient ensuite leurs obligations. Cela ne résout pas le problème plus ardu de la gouvernance des États qui ne rejoindraient jamais le traité.

Si la Chine ou la Russie refuse de ratifier un traité de gouvernance de l’ASI, leurs programmes d’IA ne sont nullement soumis à ses obligations. Aucun régime d’inspection, aucun organe du traité, aucun mécanisme de règlement des différends ne s’applique à un non-participant. Le problème du veto au Conseil de sécurité devient alors sans objet, car les États concernés se trouvent entièrement hors du cadre du traité.

C’est le véritable défi structurel pour la gouvernance ASI que le problème du veto au Conseil de sécurité est parfois confondu avec. Il requiert un ensemble différent de solutions : des conditions d’accès au marché (exigeant le respect des normes de sécurité comme condition d’exportation ou d’importation d’IA), la constitution de coalitions pour rendre la non-participation coûteuse, et les processus de définition de normes par l’Assemblée générale et d’autres forums multilatéraux qui augmentent le coût politique de rester en dehors du cadre. Ce sont les stratégies qui ont transformé le Traité d’interdiction des mines et la Cour pénale internationale en instruments concrets même sans la participation des États-Unis, de la Chine et de la Russie.

Le veto du Conseil de sécurité constitue une contrainte réelle sur la forme que peut prendre une gouvernance internationale contraignante du ASI. Ce n’est pas une contrainte sur la possibilité même d’une telle gouvernance. Les institutions qui ont réussi à régir les armes de destruction massive ont contourné cette contrainte grâce à une conception soignée des traités, à des organes de vérification indépendants et à des mécanismes d’application qui ne dépendent pas d’une autorisation du Conseil de sécurité. Les architectes de la gouvernance du ASI devraient étudier ces dispositifs, et non accepter le veto comme un plafond permanent de ce qui est réalisable.