المعاهدة التي تحظر الأسلحة البيولوجية لكن
لا يمكن إنفاذه، دروس للحوكمة ASI

فُتحت اتفاقية حظر استحداث وإنتاج وتخزين الأسلحة البكتريولوجية (البيولوجية) والتكسينية وتدمير تلك الأسلحة، والمختصرة عالمياً باتفاقية الأسلحة البيولوجية أو BWC، للتوقيع في 10 أبريل 1972. ودخلت حيز التنفيذ في 26 مارس 1975. كانت أول معاهدة متعددة الأطراف تحظر فئة كاملة من أسلحة الدمار الشامل، وقد فعلت ذلك بصيغ شاملة: تحظر المادة الأولى استحداث أو إنتاج أو تخزين أو الحصول على عوامل بيولوجية لأغراض هجومية تحت أي ظرف.

أدار الاتحاد السوفييتي أحد أكبر برامج الأسلحة البيولوجية في التاريخ بينما كانت المعاهدة سارية. إليك ما يعلمه هذا الفشل لحوكمة ASI.

تضم BWC حالياً 183 دولة طرفاً. كل القوى الكبرى موقعة.

أدار الاتحاد السوفييتي بيوبريبارات، وهو برنامج أسلحة بيولوجية سري ضخم، طوال فترة عضويته في اتفاقية الأسلحة البيولوجية. وظف البرنامج في ذروته أكثر من ٦٠ ألف عالم في عشرات المرافق لتطوير الجمرة الخبيثة المسلحة والجدري والطاعون والحمى النزفية الفيروسية وعوامل أخرى. استمر حتى التسعينيات، بعد أن كانت المعاهدة نافذة لنحو عقدين. أُخفي البرنامج عن اجتماعات مراجعة الاتفاقية وعن الاتصالات الدبلوماسية وعن أجهزة الاستخبارات لسنوات. وكشفه في النهاية منشقون لا أي آلية معاهدة، وأبرزهم الدكتور كاناتجان أليبيكوف الذي نشر لاحقا رواية عن فترة عمله مسؤولا كبيرا في بيوبريبارات تحت اسم كين أليبيك.

الدرس المستفاد لحوكمة ASI دقيق وغير مريح: المعاهدة التي تحظر نشاطاً دون إنشاء نظام لكشف الانتهاكات هي إعادة صياغة للمعايير المشتركة بلا وسيلة لإنفاذها، لا آلية حوكمة.

ما تفعله اتفاقية الأسلحة البيولوجية وما لا تفعله

محظورات المعاهدة واضحة وواسعة. فهي تحظر تطوير الأسلحة البيولوجية وإنتاجها وتخزينها. وتتطلب تدمير المخزونات الموجودة. وتحظر نقل قدرة الأسلحة البيولوجية إلى دول أخرى. وهذه الالتزامات ملزمة قانونًا لجميع الدول الأطراف.

تسمح آلية التشاور في المادة الخامسة للدولة الطرف بطلب التشاور مع الأطراف الأخرى إذا اعتقدت أن انتهاكا قد وقع. وفي الممارسة العملية، يعني ذلك أن دولة واحدة تستطيع أن تطلب رسميا من دولة أخرى ما إذا كانت تنتهك المعاهدة، ويمكن للدولة المتهمة أن ترفض الإجابة بأي طريقة ذات معنى. وقد استُخدمت الآلية نادرا ولم تسفر قط عن إثبات انتهاك أو أي تعويض.

لا توجد هيئة تحقق دائمة. ولا يوجد مفتشون. ولا يوجد إلزام بالإعلان عن برامج البحوث البيولوجية سوى تدابير بناء الثقة الطوعية التي لا تكملها معظم الدول بشكل كامل. وتعقد المعاهدة مؤتمرات مراجعة كل خمس سنوات يناقش فيها الأطراف تنفيذها، لكن هذه اجتماعات دبلوماسية وليست عمليات تحقيق.

لماذا لم يُدرج التحقق أبدًا

تفاوض على اتفاقية الأسلحة البيولوجية بسرعة نسبية مقارنة بمعاهدات أخرى للحد من التسلح في ذلك العصر، إذ وضع نص التفاوض بين عامي 1969 و1972. عكست السرعة الأولوية السياسية لترسيخ مبدأ الحظر في القانون الدولي، في لحظة كان كل من US والاتحاد السوفييتي مستعدين لقبوله. أعلن الرئيس نيكسون من طرف واحد تخلي US عن الأسلحة البيولوجية عام 1969 وأمر بتدمير مخزونات US قبل إبرام المعاهدة.

اعتُبر سؤال التحقق صعبا تقنيا ومثيرا للجدل سياسيا إلى حد يتعذر حله في نافذة التفاوض نفسها. وتُنتج العوامل البيولوجية باستخدام المعدات نفسها المستخدمة في تصنيع الأدوية واللقاحات. وكانت مشكلة الاستخدام المزدوج أشد حدة في الأسلحة البيولوجية منها في الأسلحة الكيميائية لأن القاعدة الصناعية ذات الصلة لا تنفصل عن الطب المدني بطريقة لا تنطبق على سلائف الأسلحة الكيميائية المتخصصة. ولم يُحل تصميم بروتوكولات تفتيش تتحقق من غياب برنامج أسلحة دون كشف بحوث صيدلانية أو دفاع بيولوجي حساسة خلال فترة التفاوض واتُخذ قرار المضي بالحظر دون التحقق.

كان ذلك القرار مفهومًا في ظل الظروف السياسية. كما كان، بأثر رجعي، خطأً جسيمًا.

البرنامج السوفييتي وما أثبته

عملت بيوبريبارات باستمرار من قبل دخول اتفاقية الأسلحة البيولوجية حيز التنفيذ وحتى انهيار الاتحاد السوفييتي وإلى السنوات الأولى للاتحاد الروسي. وتصف رواية أليبيكوف المنشورة عام ١٩٩٩ بعنوان بيوهازارد برنامجا مصمما صراحة للتهرب من أي تفتيش محتمل: فقد صُنفت العوامل البيولوجية تحت أسماء مدنية مستعارة، وقُدمت المنشآت على أنها مصانع صيدلانية، وحافظ كبار المسؤولين على فصل دقيق بين الوجه المدني المتوافق مع المعاهدة للبحث البيولوجي السوفييتي والبرامج التسليحية التي كانت تعمل بالتوازي.

كان هذا برنامجا منهجيا واسع النطاق ومتطورا تنظيميا عمل في تناقض مباشر مع التزامات الاتحاد السوفييتي بموجب المعاهدة لنحو خمسة عشر عاما، وليس انتهاكا هامشيا. كانت الحكومة السوفييتية تعلم أنها تنتهك المعاهدة. وشارك المسؤولون السوفييت في مؤتمرات مراجعة اتفاقية الأسلحة البيولوجية وتقديم تدابير بناء الثقة خلال تلك الفترة. ولم توفر المعاهدة أي آلية للكشف عن أي من ذلك أو التحقيق فيه أو الرد عليه.

كانت الولايات المتحدة على علم من خلال الاستخبارات بأن نشاط الأسلحة البيولوجية السوفياتي استمر بعد دخول المعاهدة حيز التنفيذ، لكن غياب آلية تفتيش رسمية جعل الإسناد والرد الرسميين مستحيلين ضمن إطار المعاهدة. حدثت مواجهات دبلوماسية ثنائية، أسفرت عن اعتراف روسيا ببرنامج «ماضٍ» ونفي النشاط الحالي، مع استحالة التحقق المستقل.

المحاولة الفاشلة لإضافة التحقق

من عام ١٩٩٤ إلى ٢٠٠١، تفاوض فريق عمل متعدد الأطراف على مشروع بروتوكول تحقق يهدف إلى إضافة حقوق التفتيش إلى اتفاقية الأسلحة البيولوجية. اجتمعت مجموعة الدول الأطراف المخصصة أربعاً وعشرين مرة على مدى سبع سنوات وأنتجت مشروع بروتوكول يزيد على مئتي صفحة. في تموز ٢٠٠١، رفضت الولايات المتحدة المشروع. كانت الاعتراضات الرئيسية أن نظام التفتيش في البروتوكول لن يكشف الانتهاكات المتطورة بفعالية بينما يفرض أعباء غير مقبولة على شركات الأدوية الأمريكية ويعرض برامج الدفاع البيولوجي الأمريكية السرية للتفتيش من دول قد تكون منتهكة للاتفاقية نفسها.

عكس كلا الاعتراضين مخاوف حقيقية بشأن تصميم تحقق غير مثالي. ولم يعالج أي منهما المشكلة الأساسية، وهي أن المعاهدة استمرت في العمل دون أي آلية تحقق. وبعد رفض US، انهارت المفاوضات فعليًا، ولم يُتفق على أي تفويض تفاوضي لاحق. ودخلت الاتفاقية عقدها السادس كحظر شامل بلا بنية إنفاذ.

الدرس المباشر لحوكمة ASI

فشل اتفاقية الأسلحة البيولوجية هو أهم دراسة حالة سلبية لتصميم الحوكمة ASI. وهو يوضح ثلاثة أمور بثقة عالية.

أولاً، الحظر بلا تحقق ليس حكماً. اتساع الحظر في اتفاقية الأسلحة البيولوجية (التي تحظر فئة أسلحة كاملة بمشاركة شبه عالمية) لم يمنع الاتحاد السوفييتي من تشغيل أحد أكبر برامج الأسلحة البيولوجية في التاريخ. كلمات المعاهدة لم تنشئ التزاماً اختارته الحكومة السوفييتية حين حسبت أن عدم الامتثال في مصلحتها وغير قابل للكشف. الكلمات في نص المعاهدة، مهما كانت واضحة ومصدقة عالمياً، لا تخلق قيوداً سلوكية في غياب الرصد والعواقب عند الكشف.

ثانياً، لا يمكن إضافة التحقق بعد وقوع الحدث عندما تكون القوى الكبرى قد خلصت إلى أنه ليس في مصلحتها. فشلت مفاوضات 1994-2001 ليس لأن بنية التحقق كانت مستحيلة تقنياً، بل لأن القوة الكبرى الأقدر على تصميم تحقق فعال خلصت إلى أن التصميم المتاح يخدم مصالح منافسيها أكثر من مصالحها. وبمجرد وجود معاهدة بلا تحقق، قد لا تعود الظروف السياسية لإضافة التحقق أبداً. وبالنسبة لحوكمة ASI، يجب الاتفاق على بنية التحقق كجزء من الإطار الأصلي، لا تأجيلها كتفصيل تقني يُحل لاحقاً.

ثالثاً، مشكلة الاستخدام المزدوج تحدٍ تصميمي وليست عقبة تحول دون المعاهدة. وقد عُزي فشل التحقق في اتفاقية الأسلحة البيولوجية إلى حد كبير إلى الطبيعة ذات الاستخدام المزدوج للتكنولوجيا البيولوجية. وتواجه تطويرات الذكاء الاصطناعي تحدياً مماثلاً في الاستخدام المزدوج، وربما أكثر حدة. لكن اتفاقية الأسلحة الكيميائية نجحت في تصميم التحقق لتكنولوجيا ذات استخدام مزدوج من خلال تحديد دقيق لما يمكن للمفتشين الوصول إليه وما لا يمكنهم. والدرس المستفاد من نجاح اتفاقية الأسلحة الكيميائية هو أن حل هذه المشكلات يتطلب عملاً تقنياً ودبلوماسياً مستمراً لم يقم به مفاوضو اتفاقية الأسلحة البيولوجية قبل إبرام الحظر، وليس أن مشكلات الاستخدام المزدوج تحول دون التحقق.

"معاهدة حوكمة ASI بدون آليات تحقق ستكون مثل اتفاقية الأسلحة البيولوجية في القرن الحادي والعشرين: واسعة بما يكفي لخلق انطباع بالحوكمة، وضعيفة بما يكفي لعدم تقييد أي شخص يختار عدم الامتثال."

اتفاقية الأسلحة البيولوجية ليست فشلاً في النية. فمعايير الحظر التي أرستها حقيقية وقد قيدت دولاً كثيرة عن تطوير برامج أسلحة بيولوجية كانت قد تسعى إليها لولا ذلك. إنها فشل في التصميم: معاهدة حددت الخطأ الذي سعت إلى منعه بعبارات واضحة، ثم لم تنشئ أي آلية لاكتشاف ذلك الخطأ عندما تختار الدول ارتكابه. وتتبع مقترحات حوكمة الولايات المتحدة التي تفرض حظراً على تطوير الذكاء الاصطناعي الخطر دون تحديد كيفية التحقق من تلك الحظور المسار التصميمي نفسه. ويشكل تاريخ الاتفاقية تحذيراً لا نموذجاً.

أقوى المعارضات

الاعتراض الأعدل هو أن اتفاقية الأسلحة البيولوجية سابقة ضعيفة لأنها تفتقر إلى التحقق، لذا فإن نسخها سيستورد الفشل. هذا هو الدرس بالضبط. انسخ دافع الحظر؛ لا تنسخ هيئة التفتيش المفقودة. يجب أن تضع حوكمة ASI التي تتعلم من اتفاقية الأسلحة البيولوجية التحقق في المسودة الأولى، لا في ملحق لاحق لا يصل أبداً.